Суспільно-географічне прогнозування регіонального розвитку - К.В. Мезенцев 2005

Розділ 6. Використання суспільно-географічних прогнозів для потреб управління регіональним розвитком

Розвиток регіонів відбувається у відповідності до закономірностей стадійності, комплексності, тобто у напрямку утворення потенційних оптимальних форм просторової організації у межах кожної наступної стадії. Проте це зовсім не означає, що втручатися у процеси регіонального розвитку не потрібно. У перехідні періоди стан регіонів характеризується нестійкістю, чутливістю до найменших, випадкових чинників, сукупна дія яких може призвести до переходу на траєкторію регіональної деградації. У межах стадій, коли розвиток характеризується вищим рівнем стійкості, також існує необхідність державного втручання, спрямованого на розв'язання вузлових регіональних проблем, які уповільнюють розвиток регіону, відхиляють від оптимальної траєкторії. Отже, необхідним є управління регіональним розвитком.

Управління регіональним розвитком має ґрунтуватися на двох складових - регіональній політиці та розробці стратегій розвитку окремих регіонів, інформаційно-аналітичною базою яких є результати прогнозування регіонального розвитку (у першу чергу — суспільно-географічного).

Регіональна політика розуміється як організаційно-правова, економічна, соціальна, культурно-освітня, екологічна та управлінська діяльність держави, спрямована на забезпечення комплексно-пропорційного розвитку окремих територій країни на основі раціонального використання і збереження їх особливостей та інтегрального потенціалу [154, с. 7; 159, с. 147].

На думку М. Пістуна, регіональна політика має два аспекти — тактичний і стратегічний. Перший полягає у забезпеченні збалансованого комплексно- пропорційного розвитку окремих регіонів, створенні сприятливих умов для успішного функціонування господарських об'єктів та проживання населення, для розвитку ринкових відносин. Другий передбачає макросоціоекономічне обґрунтування та розробку оптимальної перспективної територіальної структури життєдіяльності населення [154, с. 7-8].

Важливо зазначити, що регіональна політика не повинна бути спрямована лише на вирівнювання рівнів соціально-економічного розвитку регіонів. За будь-яких умов рівень розвитку, наприклад, Столичного і Волинського регіонів не може і не повинен бути однаковим. Природньо, що у столиці та регіоні її впливу концентруються новітні досягнення в усіх сферах життєдіяльності населення, характерні найвищі прибутки та найвища вартість життя. Тому регіональна політика повинна передбачати забезпечення рівного доступу жителів усіх регіонів країни до певної сукупності соціальних гарантій (мінімальних соціальних стандартів) при збереженні специфіки, самобутності кожного регіону, ідентичності регіональних спільнот.

Ще один аспект регіональної політики пов'язаний із тим, що будь-які її заходи є неспівставними за силою впливу просторових наслідків соціально- економічних процесів. Тому важливим моментом при розробці заходів регіональної політики є врахування циклічно-стадійного поступу як суспільства у цілому, так і геопросторової організації людської діяльності, зокрема. Показовим є приклад успішного розвантаження найбільших агломерацій, що здійснювалося у розвинених країнах у 1950 - 70-ті роки і співпало у часі із переходом до стадії розвитку міжядерного (позаагломераційного) простору. Тобто успіх і ефективність регіональної політики досягаються тоді, коли її заходи не суперечать «природному» розвитку суспільно-просторових процесів [8, с. 53-54]. До цього слід додати небезпеку виникнення непередбачуваних негативних наслідків реалізації регіональної політики, спрямованих на забезпечення істотних змін порівняно стабільної просторової структури господарства та розселення країни.

Сучасний стан регіональної політики в Україні характеризується відсутністю чітко визначеної правової бази, окремого управлінського органу, фінансового забезпечення. Фактично здійснюється лише перерозподіл фінансових потоків між регіонами у рамках державного бюджету країни (усі регіони поділяються на «донорів» та «реципієнтів») та декларативне збільшення повноважень регіональних та місцевих органів влади.

Основи суспільно-географічної концепції регіональної політики в Україні ґрунтовно висвітлені у монографії М. Пістуна, К. Мезенцева та В. Тьорла «Регіональна політика в Україні: суспільно-географічний аспект» [154], а також низці публікацій за участю автора [111; 158; 159; 171].

Ефективним елементом управління регіональним розвитком у рамках регіональної політики є розробка і реалізація регіональних програм (соціально-економічних, науково-технічних, виробничо-економічних, інвестиційних тощо). Регіональні програми соціально-економічного розвитку — це організаційно-економічні та інформаційно-аналітичні документи, що містять сукупність взаємоузгоджених заходів з метою створення необхідних правових, економічних та організаційних умов для стабілізації і покращення соціально-економічної ситуації в регіоні, вдосконалення розміщення продуктивних сил шляхом стимулювання процесів формування суспільно-географічних комплексів на основі раціонального використання наявного ресурсного потенціалу території.

Нинішній етап регіонального програмування соціально-економічного розвитку суттєво відрізняється від попередніх. За часів існування СРСР основною метою регіональних програм було освоєння нових джерел природних ресурсів. Сучасні програми спрямовані на розв'язання таких вузлових регіональних проблем, як гіперконцентрація виробництва та населення у старопромислових районах, низький рівень соціально-економічного розвитку на територіях з переважанням сільського населення і сільськогосподарського виробництва, екологічна небезпека.

Метою створення регіональних програм соціально-економічного розвитку є підвищення рівня і якості життя населення, наближення їх до світових стандартів, забезпечення економічної, соціальної, екологічної безпеки території. Відповідно до цього найважливішими завданнями регіональних соціально-економічних програм є:

— розв'язання вузлових регіональних проблем;

— оптимізація територіальної спеціалізації регіону;

— забезпечення збалансованого соціально-економічного розвитку регіону;

— удосконалення структури господарського комплексу регіону, оптимізація внутрішньорегіональних і міжрегіональних зв'язків;

— стимулювання раціонального використання територіальних ресурсів, залучення вітчизняних і зарубіжних інвестицій в економіку регіону;

— поліпшення функціонування соціальної та виробничої інфраструктури регіону.

Механізм створення, структуру та інші аспекти регіональних програм соціально-економічного розвитку розкрито автором у [111; 154, с. 69-73; 171].

Іншими заходами регіональної політики, що мають ґрунтуватися на результатах прогнозування регіонального розвитку, є створення спеціальних економічних зон, територій пріоритетного розвитку та єврорегіонів.

У фаховій літературі спеціальна економічна зона (СЕЗ) визначається як частина території, на якій встановлюються спеціальний правовий режим економічної діяльності та особливий порядок застосування чинного законодавства, орієнтовані на посилення зовнішньоекономічних зв'язків. Серед основних факторів розміщення СЕЗ є наявність достатнього ресурсного потенціалу (природно-кліматичних умов, корисних копалин, трудових ресурсів, науково-виробничого потенціалу тощо); забезпеченість об'єктами виробничої та соціальної інфраструктури (яка існує або буде створена в процесі розбудови СЕЗ); розвиненість системи комунікацій, особливо засобів зв'язку, розгалужена транспортна мережа; відсутність (або врахування) екологічних обмежень та заборон щодо створення СЕЗ, а також зацікавленість органів місцевого і регіонального самоврядування й населення у створенні на відповідній території спеціальної економічної зони тощо [154, с. 76]. Особливим різновидом спеціальних економічних зон є технопарки (науково-технічні зони). Умовами їх створення є високий науково-технічний потенціал навчальних і дослідних інститутів, центрів, лабораторій, конструкторських бюро, висока концентрація підприємств, спроможних реалізувати у виробництві технологічні новації, сприятливі умови життєдіяльності та відпочинку науково-технічного персоналу тощо [154, с. 79].

Територія пріоритетного розвитку (ТПР) — це територія у межах регіону, що характеризується специфічними соціально-економічними проблемами, для подолання яких запроваджується спеціальний режим інвестиційної діяльності. Вони спрямовані на розв'язання таких вузлових проблем, як реструктуризація та модернізація виробництва, ефективне використання природних ресурсів, подолання демографічної кризи та зниження рівня безробіття [154, с. 80-81].

Під єврорегіоном розуміють територіальне утворення, що об'єднує прикордонні регіони сусідніх держав з метою спільного узгодженого стимулювання їх соціально-економічного розвитку. Передумовами створення єврорегіонів є спільність географічного положення, наявність тісних соціально-культурних зв'язків, подібність природних умов, спільне розв'язання екологічних проблем тощо [154, с. 74].

Передусім регіональна політика повинна бути спрямована на розв'язання проблем «слабших» у соціально-економічному відношенні територій, які самостійно не здатні подолати наявні проблеми (наприклад, депресивність чи відсталість). Тому важливою науковою проблемою є обґрунтування критеріїв та методик визначення проблемних територій, що потребують державної підтримки та розробки відповідних заходів регіонального програмування.

Так, Законом України «Про Генеральну схему планування території України» з метою забезпечення ефективного використання територій, що мають особливу господарську, екологічну, наукову, естетичну цінність визначено такі типи територій, що потребують державної підтримки:

— території з критичним рівнем виробничо-містобудівного освоєння та природно-техногенної безпеки і низьким рівнем забезпеченості природними ресурсами;

— території із значним природоохоронним, рекреаційним, оздоровчим, історико-культурним потенціалом, високим рівнем виробничо-містобудівного освоєння та природно-техногенної небезпеки;

— території із значним природоохоронним, рекреаційним, оздоровчим, історико-культурним потенціалом і низьким рівнем розвитку соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури і природно-техногенної небезпеки;

— території з високим рівнем радіаційного забруднення [180, с. 119].

У проекті Закону України «Про засади стимулювання розвитку регіонів» визначено методику ідентифікації депресивних територій. Депресивна територія, згідно проекту, це — регіон чи його частина, «територія у межах району, міста або їх сукупності, у межах якої (яких) рівень розвитку за показниками, визначеними Законом, значно поступаються відповідним середнім значенням показника у країні» [180, с. 490]. Таке визначення не дає відповіді на два питання. Перше: який рівень невідповідності обумовлених показників необхідно вважати «значним»? Друге: чи можна трактувати середні показники в Україні як нормативні значення, оскільки вони можуть мати ознаки депресивності у більшості регіонів країни, а, отже, середні значення матимуть теж проблемні території.

Проектом Закону також визначено дві цілі підтримки регіонів та відповідні індикатори:

— ціль №1 — підтримка регіонів з низьким рівнем розвитку (на рівні АРК, областей та міст державного значення), що визначається за показником валової доданої вартості на душу населення (який обчислюється як середній за п'ять попередніх років за даними офіційної державної статистики);

— ціль №2 — підтримка регіонів, які переживають структурні зміни (райони та міста або їх сукупності), у тому числі: промислові райони (рівень безробіття, визначений за методологією МОП, та частка зайнятих у промисловості є вищими за середні в Україні та у даній групі адміністративно-територіальних одиниць, а темпи зростання — нижчими упродовж останніх трьох років); аграрні райони (щільність населення є нижчою за середню в Україні та у даній групі адміністративно-територіальних одиниць, а рівень зайнятості у сільському господарстві та рівень депопуляції населення — вищими упродовж останніх трьох років); міста обласного значення (рівень безробіття, визначений за методологією МОП, частка довготривалого безробіття та рівень злочинності є вищими за середні в Україні та у даній групі адміністративно-територіальних одиниць, а рівень середньої заробітної плати — нижчим упродовж останніх трьох років [180, с. 495-497].

Така методика ідентифікації депресивних територій має кілька проблемних моментів. Перший пов'язаний із недосконалістю виділення промислових та аграрних районів (лише за показником структури зайнятості). Другий полягає у тому, що зазначені показники характеризують лише окремі аспекти депресивності території. Так, наприклад, показник темпів зростання промислового виробництва, що є нижчим, ніж у середньому в країні, не обов'язково свідчить про відсутність розвитку (якщо зростання відбувається, це вже ознака позитивних змін). Третій проблемний момент має географічну сутність. Так, територіальне розмежування міст обласного підпорядкування та адміністративних районів, у яких вони розміщені, є глибоко помилковим. «Без розвиненого центру немає і не може бути розвиненої периферії» [8, с. 42-54].

Г. Балабанов та В. Вишневський запропонували новий підхід до територіального соціально-економічного моніторингу з метою виявлення депресивних територій. Основними його перевагами є такі:

— моніторинг передбачається здійснювати на трьох рівнях. Перший рівень представлений автономною республікою, адміністративними областями та містами державного значення, другий — адміністративними районами, третій — містами республіканського (АРК) та обласного значення;

— враховується нерівнозначність базових показників шляхом надання їм ваг, визначених експертним шляхом [16, с. 14-19].

Корисним у цьому відношенні є і досвід Європейського Союзу, де методика визначення проблемних територій постійно вдосконалюється.

Можна виділити три етапи у розвитку регіональної політики ЄС. Перший етап розпочався з кінця 1960-х рр., коли інститути ЄС приступили до розробки довготермінової концепції регіональної політики, що передусім передбачала створення відповідно управлінського і бюджетного органів - Комітету з регіональної політики і Європейського фонду регіонального розвитку (1972-1975 рр.). Перші десять років їх діяльність була спрямована на впровадження окремих, у більшості випадків не пов'язаних між собою, національних проектів, основна мета яких — створення робочих місць у відсталих районах та фінансування інфраструктурного будівництва (доріг, портів, туристичних комплексів). Проте у 1960 - 70-ті роки всупереч очікуванням регіональні диспропорції у ЄС не зменшились.

Другий етап (з 1985 р.) знаменував перехід від розрізнених проектів до комплексних програм. До кінця 1980-х років реалізовувалось чотири види комплексних регіональних програм ЄС: 1) національні програми, що мали інтерес для ЄС; 2) міждержавні програми, мета яких — узгодження регіональної політики та найважливіших напрямків галузевої діяльності ЄС; 3) довготермінові специфічні програми, які розроблялись для регіонів із найскладнішими стартовими умовами, території яких не охоплені національною регіональною політикою; 4) інтегровані програми, спрямовані на допомогу середземноморським регіонам. Як наслідок, у другій половині 1980-х рр. регіональні диспропорції в ЄС перестали зростати.

Третій етап пов'язаний із реформою регіональної політики ЄС (1989 р.), у результаті якої змінились принципи фінансування регіональних програм - відбувся перехід до індикативного методу надання ресурсів залежно від приналежності регіону до певної групи проблемних територій та відмова від фінансування усіх регіональних програм, окрім міждержавних. Для «проблемних територій» були визначені п'ять (згодом - шість) напрямів регіонального програмування з уніфікованими критеріями їх виділення (рівень безробіття, динаміка міграційних потоків, доход на душу населення, питома вага продукції сільського господарства і депресивних галузей промисловості у ВВП): 1) стимулювання розвитку районів занепаду та слаборозвинених районів (райони з ВВП на душу населення, що не перевищує 75% середнього для ЄС); 2) структурна перебудова старопромислових, депресивних районів (регіони, для яких характерні: перевищення протягом трьох років середнього у ЄС показника частки безробітних; вище, ніж середнє у ЄС, відношення зайнятих у промисловості до загальної кількості зайнятих; постійне зменшення рівня зайнятості у промисловості); 3) зменшення безробіття та створення умов для зайнятості молоді; 4) полегшення адаптації працюючих до змін у промисловості та системах виробництва; 5а) галузева переорієнтація аграрного виробництва, модернізація сфери рибальства; 5б) стимулювання територій з домінуванням сільського населення; 6) підтримка малонаселених районів (райони з густотою населення менше 8 чол./км²). До цієї реформи регіональні програми охоплювали 44% населення ЄС, а після — 43%, але при цьому значно змінився територіальний склад — регіональні програми охопили дійсно території з найменшим рівнем добробуту, тоді як раніше могли включати і порівняно розвинені території, управлінський персонал яких був активнішим [171, с. 102-103].

Програмою ЄС на 2000-2006 рр. передбачено три напрями допомоги проблемним регіонам: 1) допомога найвідсталішим регіонам (рівень ВВП на душу населення складає менше 75% середнього показника у ЄС); 2) допомога проблемним регіонам у конверсії структури господарства та підтримка економіки (сільські та урбанізовані регіони); 3) допомога в адаптації та модернізації системи освіти, навчання і зайнятості [127, с. 8].

Проектом «Програми розвитку депресивних і відсталих районів Російської Федерації» визначено два типи проблемних районів. Депресивними вважаються ті райони, що перебувають у стані глибокої економічної кризи (яка передусім виражається у спаді виробництва у традиційних, провідних галузях територіальної спеціалізації району) і потребують значних інвестицій, оновлення і диверсифікації виробництва, нових форм економічного співробітництва з іншими районами. Відсталі райони характеризуються низькими пороговими значеннями розвитку соціально- економічної сфери порівняно з іншими регіонами країни. Критерієм віднесення району до категорії відсталих є низький рівень виробництва на душу населення, реальних душових доходів населення, нерозвиненість соціальної і виробничої інфраструктури.

З урахуванням існуючого досвіду та ґрунтуючись на теорії суспільної географії, можна зробити висновок, що визначення заходів регіональної політики (передусім регіонального програмування) повинне базуватися на результатах відповідних прогнозів регіонального розвитку, передусім суспільно-географічних. Розробка регіональних програм соціально-економічного розвитку в Україні має бути здійснена для усіх макрорайонів. Визначення конкретних цілей, завдань, заходів регіональної політики обумовлюють такі складові:

— результати оцінки передумов регіонального розвитку (ресурсних факторів, факторів місця та умов розвитку);

— синтетичні індикатори регіонального розвитку — рівень соціально- економічного розвитку, рівень перцепційної привабливості, рівень регіональної безпеки;

— оптимальна територіальна спеціалізація регіонів;

— стадії, тенденції регіонального розвитку (рис. 6.1).

Рис. 6.1. Наукові основи розробки регіональних програм соціально- економічного розвитку

У розділі 5 наведено приклади здійснення рейтингової оцінки, визначення циклів, стадій, тенденцій регіонального розвитку в Україні. Зміст вузлових проблем, оцінку передумов розвитку та територіальну спеціалізацію регіонів України розкрито автором у навчальному посібнику «Суспільно-географічне районування» та низці статей [109; 110; 112; 113; 117].

Отже, визначення проблемних територій має базуватися на результатах суспільно-географічного прогнозування — аналізу еволюційності, рейтингових оцінках регіонального розвитку, статистичного та нелінійного прогнозування.

Експертне узагальнення усіх цих складових дозволяє визначити типи проблемності регіонів та обґрунтовувати відповідні заходи регіональної політики.

У межах регіонів мають розроблятися окремі програми розвитку їх складових територій — регіональних, внутрішньорегіональних, локальних ядер, а також периферії (внутрішньої та зовнішньої). Саме у розрізі цих типів доцільно розробляти заходи у рамках підпрограм регіональних програм соціально-економічного розвитку. При цьому для всіх типів територій характерний набір ти чи інших проблем. Залежно від їх поєднання, сукупного впливу та з урахуванням особливостей просторової диференціації у межах кожного типу територій варто виділяти підтипи (від проблемних територій до кризових).

Слушною є думка С. Артоболевського, Г. Іоффе та А. Трейвіша про те, що «всі райони сільської депопуляції розташовуються навколо малих депресивних міст, тоді як усі відносно благополучні сільські райони, навпаки, розташовані навколо міст великих і зростаючих. Це є підставою для сумнівів у тому, що соціальний добробут сільської місцевості залежить від того, чи перетягне воно у свій бік «інвестиційний канат» [8, с. 53-54]. Тобто розвиток периферійних територій напряму залежить від розвитку їх центрів. Яскравим є порівняння каркасу ядер концентрації людської діяльності (міст) із архіпелагом островів у океані («архіпелаг центрів у океані периферії»): океан могутній лише тому, що слабкими є острови. Отже, реанімацію простру необхідно починати із «островів» — міст (внутрірегіональних та локальних ядер), а потім — «прибережних вод» (передмість, сфери впливу ядер) [176].

Отже, суспільно-географічне прогнозування виступає науково-інформаційною основою для розробки основних заходів регіональної політики, передусім регіональних програм соціально-економічного розвитку. При цьому виникає ще одна важлива проблема — підготовка фахівців з регіонального прогнозування. На кафедрі економічної та соціальної географії Київського національного університету імені Тараса Шевченка така підготовка реалізується через низку послідовних, але взаємопов'язаних спецкурсів: «Суспільно-географічна районологія», «Суспільно-географічне прогнозування», «Регіональне програмування у зарубіжних країнах» та «Інформаційний менеджмент». Порівняно новими та найперспективнішими у навчальному процесі з підготовки фахівців-прогнозистів, на думку автора, є електронні засоби навчання, що реалізуються як через систему практичних робіт, що виконуються з використанням ЕОМ, так і через «електронні підручники», «електронні зошити», «презентації лекцій», «віртуальні лабораторії» тощо. Це дозволяє розширити світогляд майбутніх фахівців, глибше усвідомити теорію регіонального розвитку та набути практичних навичок з розробки суспільно-географічних прогнозів та делімітації проблемних територій, обґрунтування відповідних управлінських заходів.