Політологічна енциклопедія Книга ІІІ - Карасевич А.О, Шачковська Л.С. 2016

Контроль державний і громадський

Удосконалення державно-управлінської діяльності неможливе без всебічного та належного аналізу факторів, що впливають на неї. Контроль є одним з інструментальних чинників демократичного державотворення.

Як відомо, розрізняють два види контролю у системі державно-суспільних відносин — державний і громадський контроль. За співвідношенням державного і громадського контролю, їх взаємозв'язками можна безпосередньо визначити, який режим панує у державі — авторитарний чи демократичний.

Державний контроль є однією з найважливіших функцій виконання владних повноважень. Державний контроль має статус важливого чинника ефективності управлінських рішень і є необхідною умовою їхнього реального виконання.

Державний контроль забезпечується органами державної влади — законодавчою, виконавчою і судовою, та виявляється у різноманітних формах управлінського та фінансового контролю. Громадський контроль, як вид соціального контролю, здійснюється об'єднаннями громадян та окремими громадянами.

Як показує практика, громадський контроль є функцією громадянського суспільства, тому являється способом залучення населення до управління суспільством та державою. Він є важливою формою реалізації демократії, оскільки дає можливість населенню брати участь у державному управлінні, у вирішенні державних і суспільних справ, активно впливати на діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування. А. Крупник визначає громадський контроль як громадську оцінку ступеня виконання органами влади та іншими підконтрольними об'єктами їх соціальних завдань, дотримання певних соціальних норм.

Громадський контроль є формою участі громадськості в управлінні для підвищення ефективності діяльності органів публічної влади, підприємств, установ і організацій, що надають соціальні послуги. Провідним суб'єктом громадського контролю виступають різноманітні громадські об'єднання, які реалізуючи свої статутні завдання захищають інтереси своїх членів.

Суб'єктами громадського контролю можуть виступати також окремі громадяни. Контроль — це свідома діяльність соціального суб'єкта, якій притаманні пізнавальні, оцінювальні, регулятивні ознаки, — вважає Т. Наливайко. На думку О. Полтаракова, громадський контроль — це система відносин громадянського суспільства з державою, яка ґрунтується на підзвітності органів державної виконавчої влади органам державної законодавчої влади (парламентський контроль) недержавним структурам («третьому сектору» та ЗМІ). Таким чином, громадський контроль сприяє утвердженню громадянського суспільства. Громадський контроль може бути направлений на органи державної і виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, державні та комунальні підприємства, установи та організації, на окремих осіб, з метою дотримання ними соціальних норм, направлених задоволення потреб та інтересів громадян. Перші форми контролю громади відомі ще за первіснообщинного ладу і були пов'язані з культами тотемів і різноманітними заборонами (табу), з тогочасними містичними, релігійними ритуалами. За рабовласницького ладу, наділені контрольними функціями панівні верстви суспільства відстоювали певну систему цінностей, з-поміж яких основною була свобода, економічна незалежність, право володіти нерухомістю та рабами; участь у народних зборах, управлінні державою, яка переважно існувала у формі республіки. Наслідком недотримання суспільних норм була система покарань. Контроль в епоху раннього Середньовіччя набув дещо інших соціальних ознак, хоча також проявлявся, зрештою, культивуванні вільної людини. Проте це виявилося у безмежному її самоствердженні, у посиленні індивідуалізму. У період становлення і розвитку ринкових економічних відносин контроль найбільшою мірою ідентифікувався в етичних нормах протестантизму, відображався через внутрішній самоконтроль людини у виробленні чеснот, що віддзеркалювали специфіку суспільно-економічних відносин, пріоритетом яких стало нагромадження капіталу. Світський аскетизм та ощадливість пропагувалися як головні громадські цінності суспільства. Контроль за дотриманням цих самообмежень ставав своєрідним нормативним приписом для активних членів суспільства.

Період Нового часу ознаменований контролем за дотриманням невід'ємних прав людини, в його переорієнтації на актуальну проблематику, на підтримання демократичних процесів у суспільстві. Реалізацію цих якісних трансформацій перебирає на себе держава, а контроль за її діями поступово стає функцією громадянського суспільства. Функціонування громадського контролю у демократичному суспільстві може розглядатися як цілеспрямований та дієвий вплив соціальних суб'єктів, головним з яких є громадський активіст, якому мають створюватися необхідні умови для самореалізації творчого потенціалу. З активізацією громадського контролю посилюється вплив громадянського суспільства на всі сфери життєдіяльності суспільства.

У процесі становлення і розвитку громадянського суспільства зростає роль самоорганізації та організації, як важливих процесів структуризації суспільних відносин. Співпраця органів публічної влади з інститутами громадянського суспільства є невід'ємним елементом демократичної політичної культури європейського зразка. Наявність налагоджених ефективно діючих каналів комунікації між органами влади та громадськими об'єднаннями виступає запорукою відкритості державної політики та її підконтрольності суспільству, і у цілому — відповідності стратегічним національним інтересам. Досвід співпраці інститутів громадянського суспільства з органами влади у сфері громадського контролю засвідчує наявність проблем, що характерні для відносин між владою та громадським сектором в Україні у цілому: традиції замкненості держапарату, непрозорість вироблення державної політики, взаємна недовіра, низька ефективність громадських об'єднань у лобіюванні своїх позицій. Серед форм здійснення громадського контролю спеціалісти називають соціологічні та статистичні дослідження, громадські слухання, громадську експертизу актів органів публічної влади та їх проектів, публікації у пресі, випуски на радіо, телебачення, оприлюднення у мережі Інтернет; громадську експертизу, участь громадськості у роботі колегіальних органів влади, перевірку діяльності будь-якої організації або відповідальної особи, аналіз звернень громадян, результатів діяльності тощо. Структурним елементом громадянського контролю є масс-медіа. Важливість у реалізації громадського контролю також довели такі форми співробітництва місцевого самоврядування й громадськості як громадські ради, які існують у вигляді публічного органу представництва громадськості, експертно-консультативного органу або сполучають представницькі та експертні функції. Поряд з громадськими радами діють студентські ради, дитячі дорадчі ради при органах публічної влади. Громадські ради, студентські ради, дитячі дорадчі ради — консультативні та дорадчі органи при органах публічної влади. Напрямками діяльності громадських рад і дорадчих органів при органах публічної влади є: обговорення значущих соціально-економічних питань; участь у розробці проектів рішень органів публічної влади; експертно-аналітичне забезпечення діяльності органу публічної влади; виконання проектів на замовлення органів публічної влади. Інструментальним чинником демократичного державотворення та засобом громадського контролю за діяльністю органів публічної влади є загальні збори громадян за місцем проживання. Загальні збори членів територіальної громади за місцем проживання є формою їх безпосередньої участі в обговоренні та вирішення питань місцевого значення, які належать до відання місцевого самоврядування. Вони можуть розглядатися як засіб народовладдя та організаційна форма діяльності громадських організацій.

Загальні збори проводяться на рівні «мікрогромад», у межах окремих частин сіл, селищ, міст, а тому є формою участі окремих груп членів територіальної громади у обговоренні і вирішенні питань, що належать до відання місцевого самоврядування. Учасники зборів одночасно в одному місці приймають рішення безпосередньо після обговорення винесеного на порядок денний питання. Рішення загальних зборів можуть носити імперативний або консультативний характер, залежно від суті обговорюваного питання. Слід зауважити, що збори громадян передбачають не лише наявність механізму отримання учасниками збори певної інформації, але й її оцінку та здійснення контролю за виконанням рішення зборів. Нарешті, культурна або виховна функція зборів спрямована на формування громадської свідомості, вдосконалення самоврядних навичок та навичок громадського контролю.

Окрім функції контролю за діяльністю органів влади, збори громадян виконують низку специфічних функцій, які безпосередньо пов'язані з громадським контролем: політичну, дорадчу, інформаційну, культурну тощо. Серед інших форм колективного масового обговорення питань державного і громадського життя, а значить і громадського контролю слід назвати з'їзди та конференції громадських організацій, громадські форуми та зльоти, в яких поєднуються риси безпосередньої і представницької демократії. Проте виключно на громадський контроль орієнтований інший різновид зборів громадян — збори, мітинги, демонстрації, пікетування, які використовуються або як засоби підтримки, або як засоби тиску на органи влади, зокрема, місцевого самоврядування, з метою примусити їх прийняти певні рішення.

Громадські слухання, на нашу думку, могли б стати ефективним механізмом контролю громади за діяльністю органів місцевого самоврядування та виконавчої влади у частині виконання делегованих повноважень органами місцевого самоврядування, що й було закладено ч. 1. ст. 13 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а саме: «зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, де члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо проблем місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування», тобто здійснювати громадський контроль.

Та саме до такого виду контролю та відповідальністю за власні дії не звикли муніципальні та державні органи. Разом із тим в Україні вже існує практика застосування громадських слухань як однієї зі складових досить ефективного механізму контролю за якістю управлінських послуг. Важливим є питання компетенції слухань. Як правило, у статутах територіальних громад до компетенції громадських слухань відносять такі питання: — звіти депутатів та посадових осіб місцевого самоврядування; — обговорення найважливіших проблем місцевого значення; — розгляд місцевих ініціатив; — обговорення проектів нормативно-правових актів місцевого самоврядування. Причому деякі міста конкретизують найважливіші проблеми місцевого значення, визначаючи обов'язковим для розгляду на громадських слуханнях питання житлово-комунального господарства та місцевого бюджету. Питання житлово-комунального господарства — це переважно питання отримання якісних послуг громадянами. Оскільки саме проблеми контролю за їх якістю найбільше турбують споживачів, було б доцільно запровадити громадський контроль у статутах усіх територіальних громад. Більше того, дану норму необхідно зробити універсальною, тобто вона має поширюватися не лише на сферу житлово-комунального господарства, а й на весь спектр послуг, що надаються громаді. Потребує доопрацювання і така норма, як порядок врахування рішень громадських слухань. Зазвичай, рішення громадських слухань розглядаються на засіданні виконавчого комітету міської чи обласної ради чи на сесійному засіданні відповідної ради. Принциповими є також вироблення механізму впровадження у життя пропозицій громадських слухань. Очевидно, що пропозиції та рекомендації громадських слухань, проведених з ініціативи громадських організацій, осередків політичних партій, профспілкових комітетів, груп громадян тощо мають бути оприлюднені в масмедіа та розглянуті у ході заходів в органах публічної влади. Структурними елементом громадянського контролю виступають дорадчі комітети, консультаційні чи координаційні ради при органах влади. Порядок їх створення та функціонування регламентований спеціальними нормативно-правовими актами. Як відомо, органи публічної влади можуть створювати постійні або спеціальні консультаційні органи, які мають надавати їм допомогу в консультуванні громадян та отриманні всебічної інформації від населення та громадських організацій з питань вибору політичного курсу в певних галузях. В Ірландії, Люксембурзі, Польщі діє система тристоронніх форумів представників урядових, комерційних та профспілкових організацій. Дорадчі комітети представляють собою групи волонтерів з представників громади, які працюють на постійній основі в режимі проведення засідань і допомагають з'ясовувати інтереси громади в тих питаннях, вирішенням яких опікується громадська організація, місцевий орган влади чи орган місцевого самоврядування. Це одна з найактивніших форм участі громади, яка водночас потребує від учасників — представників громади неабиякої самовідданості громадській справі. Такий орган включає дещо обмежене коло громадян, які спроможні відобразити думку громади. Створення дорадчих комітетів ініціюється, як правило, органами місцевого самоврядування або профільними недержавними організаціями. Основні висновки та перспективи подальших досліджень. Таким чином, громадський контроль є потужним фактором залучення громадських активістів до процесів демократичного державотворення. Слід відзначити, що такі форми громадського контролю, як громадські слухання, громадська експертиза, участь громадськості у роботі колегіальних органів при органах влади взагалі. Процедуру здійснення громадського контролю слід прописувати у статутах територіальних громад. Координацію здійснення громадського контролю на певній території та надання необхідної інформаційно-методичної допомоги громадським контролерам має здійснювати відповідна Громадська рада. Результати громадського контролю повинні регулярно оприлюднюватися у масмедіа. Доцільно у майбутньому продовжувати розгляд цієї тематики, з метою поглиблення та розширення теорії державотворення.

ДЖЕРЕЛА:

Бєльська Т. В. Демократія участі як спосіб ефективної комунікації між органами публічної влади та громадянським суспільством / Т. В. Бєльська // Демократичні стандарти врядування й публічного адміністрування : матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участі (4 квітня 2008 р., Львів): у 2 ч. — Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2008. — Ч. 2. — С. 15 - 19. Гилирибов В.В. Державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні: Навчальний посібник / В. В. Гилирибов, В. М. Тихонов. Луганськ: вид-во СНУ ім. В. Даля, 2004. — 376 с. Громадська участь у творенні та здійсненні державної політики / Уклад.: д-р соц. н., проф. Е.А. Афонін, к. і. н., доц. Л.В. Гонюкова, к. н. з держ. упр., доц. Р.В. Войтович. — К., 2005. — 250 с. Енциклопедія державного управління : у 8 т. / Нац. акад. держ. упр. при Президентові України ; наук.-ред. колегія : Ю. В. Ковбасюк (голова) та ін. — К. : НАДУ, 2011. — Т. 1 : Теорія державного управління / наук.-ред. колегія : В. М. Князєв (спів- голова), І. В. Розпутенко (співголова) та ін. — 2011. — 748 с. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» №280/97 від 21 травня 1997 року // Відомості Верховної Ради України. — 1997. — № 24. — С. 170 - 198. Крупник А. С. Громадський контроль : сутність та механізми здійснення [Електронний ресурс] / А. С. Крупник // Теоретичні та прикладні питання державотворення. On-line збірник наук. праць ОРІДУ НАДУ при Президентові України. — Вип. № 1 — 2007. — Режим доступу: http://novyi-stryi.at.ua/gromkontrol/KRUPNYK_A_pro_ grom_kontrol.pdf Латишева В. В. Громадські слухання як механізм громадського контролю за якістю управлінських послуг [Електронний ресурс] / В. В. Латишева // Державне будівництво. — № 2. — 2007.