Політологія - А. Колодій 2003

Книга ІІ. Держава і політика
Розділ 16. Формування та реалізація внутрішньої державної політики
16.3. Система державного управління та її роль у здійсненні політичних курсів

Політичні курси і політичні програми, що становлять зміст державної політики, реалізуються через систему державного управління — адміністративно-управлінської діяльності державних установ з метою досягнення національних цілей і завдань.

Структура і види державного управління

Державне управління виступає як цілісна система органів і установ адміністративного апарату, що діють на національному, регіональному та місцевому рівнях з різним ступенем централізації і децентралізації його функцій.

Централізоване управління означає, що всі рішення приймаються лише центральними органами управління. Децентралізоване управління, вимагаючи від регіональних і місцевих управлінських структур безумовного виконання розпоряджень центральних органів, надає їм право самостійно, в межах своєї компетенції, приймати рішення щодо розв’язання проблем місцевого значення.

Аналізуючи систему адміністративно-державного управління, англо- американські дослідники виділяють дві його складові:

✵ громадську службу (public service), до якої відносять професійних службовців, що працюють на постійній основі і не можуть бути усунуті з посад при зміні державного керівництва;

✵ урядову службу (government service), до якої належать вищі державні чиновники, що отримують посади за політичні заслуги; термін перебування їх на посаді залежить від часу перебування при владі політичного лідера, котрого вони підтримують.

Структура апарату державного управління, здебільшого, далека від раціональної. Вона є не результатом обгрунтованого оптимального вибору, а скоріше, продуктом адміністративної історії, збігу випадковостей, втіленням поглядів політичних угрупувань і лідерів. Невипадково зміни в системі адміністративних інститутів, їх кількості, назвах тощо загалом збігаються з приходом до влади нових політичних еліт.

Функції державного управління

Основні функції державного управління пов’язані з виконанням адміністративно-державним апаратом рішень державної влади. Тому частина з них є відображенням на адміністративному рівні головних функцій держави. Це, наприклад, такі функції:

✵ інтеграції суспільного життя,

✵ організації державної безпеки,

✵ охорони громадянських прав,

✵ боротьби зі злочинністю і правопорушеннями,

✵ розвитку економічної інфраструктури,

✵ розвитку соціальної і культурної сфери;

✵ підтримання зовнішніх зв’язків тощо.

Інші функції адміністративно-державного апарату спрямовані на здійснення напрямків державної політики. До них належать функції:

✵ прогнозування;

✵ опрацювання програм, пов’язаних з реалізацією курсів державної політики,

✵ оперативного аналізу і контролю за їх виконанням та інших.

Оскільки реалізація того чи іншого політичного рішення потребує тривалого часу, важливим напрямком діяльності адміністративно- державного апарату є прогнозування необхідних ресурсів, сприятливих і несприятливих обставин його реалізації, передбачення можливих економічних і та соціальних наслідків виконання проекту. Ступінь реалістичності прогнозування значною мірою залежить від повноти і достовірності інформації, якості її експертної оцінки, підготовленості службовців до її опрацювання і узагальнення.

Логічним наслідком дослідження інформації і складання прогнозів є розробка адміністративно-управлінських програм як ієрархізованого й ешелонового набору рішень, що мають на меті досягнення цілей, поставлених в політичному рішенні органів влади. Програми повинні передбачати фінансово-матеріальне та кадрове забезпечення.

На органи адміністративно-державного управління покладається також функція оперативного аналізу як методу розв’язання оперативних завдань, оскільки в процесі виконання програм важливого значення набуває вивчення впливу нових факторів, допущених помилок, відхилень у поведінці соціальних суб’єктів тощо.

Ефективність управління неможлива без чіткої системи контролю. Він може стосуватись однієї сторони функціонування адміністративної служби (юридичний контроль, бухгалтерський контроль) або усієї служби (контроль управління). Контролю може бути піддана служба з метою оцінки її здатності виконати те чи інше рішення (превентивний контроль), або він може бути здійснений після завершення виконання програми з метою оцінки повноти і якості виконання (контроль a posteriori). Отже, на адміністративно-державне управління покладаються істотні функції прогнозування, координації, регулювання, обліку і контролю, без чого соціальний організм загалом і його окремі складові частини не можуть успішно розвиватися.

Поняття бюрократії

У західній соціологічній і політологічній думці адміністративно- державний апарат дістав узагальнену назву — бюрократія (у перекладі з французької — «влада канцелярії»). Дослідники розглядають бюрократію як багаторівневу систему державних інституцій та осіб, професійно зайнятих управлінням, яка здійснює раціоналізоване управління суспільством, забезпечує чіткість і ефективність діяльності адміністрації.

Систематичний аналіз адміністративно-державної бюрократії вперше був даний відомим німецьким соціологом М. Вебером. Він побудував теоретичну модель раціонально організованої бюрократії, що відповідає цілям динамічних індустріальних суспільств і розглядається ним як «ідеальний тип бюрократії».

Риси «ідеального типу бюрократії» за М.Вебером:

✵ упорядкування взаємодії усіх рівнів управління в багаторівневій управлінській системі на основі жорсткої ієрархії: кожна ланка перебуває під контролем тієї, що стоїть над нею; усі офіційні обов’язки чітко ранговані:

✵ кожна установа, підрозділ, посада мають свою сферу компетенції; посадові функції службовця чітко визначені;

✵ державні службовці не обираються, а призначаються за вільною угодою на основі професійної кваліфікації або за результатами екзаменів;

✵ пожиттєвий статус служби, гарантованість просування, службовця по ієрархічній драбині, регулярне одержання грошової винагороди відповідно до рангу;

✵ чітка система загальних правил адміністрування, що забезпечує уніфікованість управлінської діяльності: завдання чиновника полягає в застосуванні цих правил до конкретної ситуації при виконанні розпорядження керівника;

✵ бюрократична організація має бути вільною від політичних впливів, а чиновник —політично нейтральним.

Отже, висока кваліфікація службовців, експертна підготовка, компетентність, формальна процедура прийняття рішень, що базується на системі абстрактних правил, абсолютна неупередженість бюрократи, вільної від зовнішніх тисків, визначають ефективність її діяльності. Побудова адміністративно-державного управління на засадах жорсткої ієрархії, чітке визначення компетенції кожної управлінської ланки, кожної посади; авторитарний характер влади керівника, який приймає рішення, віддає розпорядження і контролює їх виконання; уніфікація адміністративної діяльності службовців — все це, разом узяте, має гарантувати чіткість і оперативність роботи апарату. Пожиттєвий статус державного службовця, багаторічний професійний вишкіл, можливість просування ієрархічною драбиною відповідно до рівня компетенції і знань забезпечують його лояльність і відданість організації, високу корпоративну честь бюрократії.

Бюрократія виступає як соціальна верства, що професійно займається управлінням. їй притаманна схильність до збереження і розширення своєї влади, формування своїх власних інтересів і їх реалізації за допомогою здійснюваного нею контролю за веденням державних справ. Спираючись на порівняно високий рівень фаховості, акумулюючи соціально важливу інформацію і розпоряджаючись нею (часто безконтрольно), апарат управління дістає серйозні важелі впливу на соціальні і політичні процеси, набуваючи відносної самостійності. Отже, корпоративна згуртованість бюрократії, на думку М. Вебера, базується на її фактично владному становищі стосовно більшості населення.

Водночас інтереси різних груп бюрократії, що перебувають на різних рівнях ієрархії, не збігаються, і ця ієрархія, переважно, відповідає соціальному поділу суспільства. У її середовищі виділяють «вищу», «середню» і «нижчу» бюрократію. Не завжди справджуються надії М. Вебера на політичну нейтральність бюрократії. Тут багато залежить від традиції окремих країн. За певних умов добре організована, професійно підготовлена і згуртована бюрократія може нав’язувати свою волю суспільству і як окрема, самостійна «група інтересів», і як «лобіст» інтересів певної політичної сили.

У сучасних умовах бюрократія, особливо її вищі верстви, беруть активну участь у формуванні державних курсів. Оскільки частина політичних рішень вимагає таких детальних знань у певних галузях управління, яких не мають ні уряди, ні президенти, а має бюрократія, то саме вона, готуючи укази і постанови, творить політику виконавчої влади. Бюрократія здатна активно втручатись у законотворчий процес. І, як вважають дослідники, вона частково виконує законодавчі функції, оскільки виступає провідною силою під час підготовки законодавчих пропозицій. Своїми підзаконними актами — розпорядженнями та указами різного рівня — бюрократія може істотно впливати на реалізацію прийнятих парламентами законів.

Отже, можна говорити, що професіоналізація управління веде до зростання всевладдя бюрократії. Як свідчить дослідник американської бюрократії Ф. В. Ріггз, займаючи такі позиції в політичному процесі, бюрократія може перетворитися на правлячу еліту, що справляє вирішальний вплив на усі ті політичні рішення, до вироблення яких вона є причетною.¹

Бюрократизм

Бюрократія відіграє важливу соціальну роль в житті суспільства як фактор раціоналізації і впорядкування, здатний подолати чи нейтралізувати соціальну стихію. Але поряд з позитивними рисами їй притаманні і серйозні негативні властивості, котрі можуть проявитися і набрати сили за певних обставин.

Сукупність негативних явищ у діяльності апарату управління кваліфікується як бюрократизм. Разом з тим, бюрократизм — це певна система спотворених суспільних відносин, що складаються між бюрократичними управлінськими структурами і рештою населення. В чому їх суть?

Володіючи інформацією про соціальні процеси і маніпулюючи нею, бюрократія може набути величезного впливу на всю суспільну сферу. Вона починає ототожнювати себе з державою, а свій бюрократичний інтерес видає за загальносуспільний. Узурпуючи владу, бюрократичний апарат намагається розширити сферу свого контролю над суспільством, що веде до зростання чисельності управлінських штатів і зниження їх компетентності. Позбавлена обмежень і контролю з боку інших соціальних груп, бюрократія намагається компенсувати свою некомпетентність подрібненням управлінських операцій, що веде до нового неконтрольованого зростання апарату і чергового зниження рівня його компетентності та відповідальності.

Отже, бюрократизм полягає у відхиленні від раціональних форм управлінської діяльності, веде до зростання маси нікому не потрібних паперів, тяганини, хабарництва, корупції. Бюрократизм тримається на утаємниченні діяльності управлінських структур, звуженні можливостей контролю з боку публічної влади.

Дослідники відзначають певну залежність рівня бюрократизації управлінського апарату від типу панівного в країні політичного режиму. В умовах тоталітарного режиму бюрократизм набирає нової якості. Відбувається зрощення державного бюрократичного апарату з партійною номенклатурою. Партійно-бюрократична система монополізує всі владні функції, підпорядковує собі всі суспільні сфери і структури. Непомірно зростає апарат бюрократичного управління. У СРСР в ньому було зайнято 18,6 млн. чоловік. В тоталітарних суспільствах влада бюрократії спирається на механізми прямого насильства карного апарату, що робить цю владу тотальною. Економічною основою бюрократичної командно- адміністративної системи є узурповане нею право на володіння і безконтрольне розпорядження державною власністю та ресурсами, яке збереглося в Україні до нинішнього часу.

Наростання негативних явищ в діяльності бюрократизованого адміністративно-державного апарату знаходить свій вияв і в його корумпованості — казнокрадстві та хабарництві чиновників.

Корупція (від лат. corruptio — підкуп) — узагальнена назва злочинних дій державних посадових осіб, політичних і громадських діячів, що полягають у використанні ними свого службового становища для особистого збагачення. Це особливий тип суспільних відносин, за яких суб’єкти корупції (державні чиновники, функціонери політичних, громадських чи господарських організацій) в особистих корисливих інтересах здійснюють протиправні суспільно небезпечні діяння на користь інших осіб.

Корупція проявляється у хабарництві за незаконне надання різного роду благ і пільг, у підкупі чиновників, політичних і громадських діячів, у протекціонізмі при висуненні працівників на посади на підставі особистої відданості, родинних та земляцьких зв'язків. її зростання свідчить про бюрократизацію, переродження державного апарату, його відчуження від суспільства, вихід державної бюрократії з-під громадського контролю.

Як складова частина механізму експлуатації суспільства бюрократичними структурами корупція притаманна будь-яким суспільствам з будь-якими політико-економічними системами. Проте у розвинених демократичних країнах з надійними правовими гарантіями, усталеними механізмами суспільного контролю за діяльністю державних структур корупція істотно не впливає на загальнодержавну ситуацію і є відносно другорядним явищем. Інша ситуація в перехідних суспільствах, які переживають глибинні суспільно-економічні трансформації і мають неусталені форми контролю за владними структурами. Розподіл державної власності (приватизація) та перехід до ринкових відносин за умов безконтрольності влади (демократичні механізми лише формуються) дають кримінальним кланам реальну можливість взяти під контроль державну владу.

Здійснювана в Україні так звана «номенклатурна приватизація» (охрещена в народі як «прихватизація») дала можливість вищим верствам центральної і місцевої державної бюрократії, що має вплив на формування економічної політики держави, зосередити в своїх руках величезні кошти (у тіньовому секторі економіки обертається понад 50% усіх фінансів держави). Через кругову поруку, поділ влади між корумпованими кланами бюрократія намагається створити в суспільстві режим безкарності за економічні злочини та фінансові махінації. Згадаймо афери з Чорноморським пароплавством, Єдиними енергетичними системами, багатомільйонні рахунки в зарубіжних банках екс-прем'єра П. Лазаренка, ряду інших народних депутатів та високих посадових осіб.

Представники бізнесових, фінансових та підприємницьких структур, у тому числі й ті, чиї інтереси пов'язані з тіньовою економікою, намагаються не лише впливати на владні установи, але й домагаються безпосередньої участі у владі. Вони становлять значний відсоток серед радників Президента, уряду. На останніх виборах до Верховної Ради пройшло понад 100 представників українського бізнесу. За свідченням одного з них, депутатський мандат (витрати на виборчу кампанію) коштував кожному приблизно 1 млн. гривень. Участь у владі дає їм можливість безпосереднього контролю за державною політикою і її реалізацією, лобіювання власних інтересів та гарантії особистої недоторканості і уникнення карної відповідальності за злочинні діяння. Отже, у суспільстві формується досить потужна корумпована верства — продажна бюрократія плюс криміналізована тіньова економіка, а корумпованість державного апарату набуває структурного характеру. Зрощення владних структур з кримінальними і корумпованими елементами є однією з причин як економічної, так і політичної нестабільності в державі і становить найбільшу небезпеку для майбутнього розвитку України. Адже через корупцію в легальних структурах державної влади формується представництво не загальнодержавних, а корпоративних, вузькогрупових інтересів. Утверджується олігархія — влада багатіїв, володарів фінансового і, зокрема, тіньового капіталу, які визначають внутрішню і зовнішню політику держави в інтересах власного збагачення. Кланова, корумпована влада посилює соціальну поляризацію суспільства, понижує рівень його стабільності, загрожує національній безпеці.

Цим визначається низька ефективність проголошуваних владою програм боротьби з корупцією. З метою підвищення легітимності свого політичного курсу правляча олігархія змушена вживати заходів з відновлення в суспільстві елементарного порядку. Проте декларовані програми боротьби з корупцією скоріше імітуються, ніж виступають як пріоритетний напрям державної діяльності. Тут використовується вивірений бюрократичний прийом: ухвалюються нормотворчі акти, спрямовані на боротьбу з корупцією, але вони, як правило, позбавлені реальних механізмів досягнення поставлених цілей. Здебільшого задекларована владою «боротьба з корупцією» виливається в розправу правлячого клану з представниками інших економічних і політичних кланів, які з ним конкурують. Тобто «боротьба з корупцією» є знаряддям перерозподілу сфер впливу між кланами, різними частинами правлячої олігархії.

Проголошена Президентом Л. Кучмою програма боротьби з корупцією та організованою злочинністю сприяла значним зрушенням у боротьбі із злочинністю (кримінальними угрупуваннями). Створено Національне бюро розслідувань особливо небезпечних злочинів. Здійснені заходи із оновлення і зміцнення кадрів та підвищення кваліфікації працівників міліції, прокуратури, СБУ. В системі МВС створені спеціальні підрозділи по боротьбі з організованою злочинністю типу формувань «Беркут». Розширилось міжнародне співробітництво у цій сфері. Україна підписала з багатьма країнами світу угоди про правову допомогу, приєдналася до міжнародних організацій, що координують роботу з організованою злочинністю. Зміцнено матеріальну базу органів правопорядку. Вдосконалюється кримінальне законодавство.

Проте, попри певні успіхи в боротьбі із злочинністю, зламати тенденцію «тінізації» економіки та утворення мафіозних структур ще не вдалося. Адже, як показує досвід інших країн, корупцію та організовану злочинність неможливо подолати лише адміністративно-каральними заходами. Для цього необхідно домогтися прискорення радикальних економічних і суспільно-політичних реформ, подолання кризи, масового безробіття, зубожіння більшої частини населення, . істотного покращання соціального становища молоді. Особлива увага повинна бути приділена формуванню правової держави і громадянського суспільства, посиленню контролю за діяльністю державного апарату управління. Значні надії українське суспільство покладає на адміністративну реформу, яка має не лише здешевити управлінський апарат, але й звузити сферу впливу та можливості зловживань бюрократії своїм становищем.

Перебудова державно-адміністративного апарату передбачає децентралізацію системи управління, її оптимізацію через раціональний розподіл функцій між його центральними, регіональними і низовими ланками, ліквідацію зайвих ланок і скорочення управлінців. Правову базу цього процесу було започатковано прийнятим в 1993 році Верховною Радою України Законом України «Про державну службу». Але його необхідно втілити в життя. Закон окреслює основні принципи діяльності державної служби та норми поведінки державних службовців: демократизм і законність, гуманізм і соціальну справедливість; пріоритет прав людини і громадянина; компетентність, чесність, ініціативність та персональну відповідальність за доручену справу. Державним службовцям заборонено брати участь у діях, що суперечать національним інтересам України, використовувати службове становище у власних корисливих інтересах, виявляти упередженість при виконанні службових обов’язків тощо.

Сучасні умови вимагають від професійних державних службовців і особливо від керівників високої професійної кваліфікації, здатності управляти інноваційними процесами, долати соціальну та організаційну інертність бюрократичних структур. Сучасний службовець державної адміністрації повинен володіти глибокими знаннями з теорії політики і управління, прийняття рішень і соціального прогнозування тощо. Невипадково Президент України Л. Кучма вважає недопустимим економити кошти на підготовці професіоналів-управлінців.

Важливим напрямом підвищення ефективності роботи адміністративно-державного управління повинно стати вдосконалення технології управління як упорядкованого набору і послідовності управлінських операцій, які здійснюються апаратом управління в процесі підготовки управлінських рішень, їх прийняття, організації і контролю виконання. Значний ефект може бути досягнутий завдяки гнучкому поєднанню адміністративно-розпорядних методів з методами економічного та соціального регулювання і контролю.

¹ Риггз Ф.В. Бюрократизм и конституция // Социс. — 1994. — N 4. — С. 93.