Політологія - А. Колодій 2003

Книга ІІ. Держава і політика
Розділ 15. Становлення і розбудова незалежної української держави
15.3. Формування органів державної влади на місцях та системи місцевого самоврядування

У становленні системи державної влади в Україні важливе місце належить розподілу владних повноважень між центром і територіями, визначенню форми державно-територіального устрою і територіальної організації влади. Тобто мова йде про вибір оптимальної моделі узгодження і поєднання загальнодержавних, регіональних і місцевих інтересів, які можуть не збігатися і навіть за певних умов бути протилежними. І тут головне завдання (як і завжди в політиці) полягає в гармонізації суперечливих інтересів і в окресленні контурів можливої багатоманітної спільності.

У сучасній світовій практиці найбільш розповсюдженими є чотири форми державно-територіального устрою:

✵ унітарна централізована держава;

✵ унітарна децентралізована держава;

✵ федеративна централізована держава;

✵ федеративна децентралізована держава.

Кожна з цих форм в конкретних умовах різних країн може виявити як притаманні їй переваги, так і недоліки.

Вибір форми державно-територіального устрою України

Які ж чинники впливають на вибір форми державно- територіального устрою? Дослідники виділяють принаймні чотири такі чинники:

— історико-ментальний;

— соціально-економічний;

— адміністративний;

— політичний.

Історичний розвиток України привів до того, що сьогодні в нашій державі існують регіони, які помітно відрізняються за геополітичним спрямуванням, етнічним складом, рівнем національної свідомості, ментальністю. Ці чинники спричиняють появу специфічних регіональних інтересів. У тому самому напрямі діють і такі соціально-економічні чинники, як спільність для певного регіону економіко-географічних параметрів, спеціалізація виробництва, розвиток кооперації і комунікацій, однорідність соціально-демографічних показників. Аналіз впливу адміністративних чинників також свідчить на користь наближення управління до територій, оскільки це підвищує його професіоналізм і компетентність. Щодо політичних аспектів, то питання про форму державного устрою, про те. якій бути українській державі — унітарною чи федеративною — стало одним з ключових у її політичному житті.

Прихильники федералістських поглядів спираються на реалії регіональних інтересів, але при цьому не враховують (чи не бажають враховувати) існуючу загрозу територіальній цілісності України, яку несуть сепаратистські сили, що появилися в деяких регіонах (Крим, Закарпаття, Схід) і яких підтримують із-за кордону. Певним політичним силам сусідніх держав хочеться дестабілізувати суспільно-політичну ситуацію в Україні, тиском примусити її змінити політичний курс, а при сприятливих для себе обставинах та розвитку подій реалізувати свої територіальні претензії до України і домогтися перегляду на свою користь існуючих кордонів. Хоч їх зазіхання марні, доки вони існують, Україні було б необачно йти шляхом федералізації держави. Тим більше, що розбудова української держави відбувається на українських етнічних землях і національно-федеративний устрій тут не має під собою ґрунту. Що ж стосується територіального федералізму, то він також є недоцільним з політичного погляду, принаймні у перехідний період. Адже федерація збільшує кількість «арен політики» і тим самим сповільнює процес прийняття політичних рішень, а Україна і без того відстає від інших країн у здійсненні суспільно-політичних перетворень.

Унітарна централізована держава повного мірою реалізує загальнодержавний інтерес — забезпечує цілісність і неподільність державної території. Але, одержавлюючи місцеве життя, підпорядковуючи державним структурам органи місцевого самоврядування, що було характерним для тоталітарного режиму, вона не може гармонізувати регіональні і місцеві інтереси, що веде до росту протиріч, напруги, нестабільності і, в остаточному підсумку, послаблює державу загалом.

Найбільш оптимальною, з огляду на це, для України є унітарна децентралізована форма державного устрою. Поряд захистом загальнодержавних інтересів вона дає можливість збалансувати їх з інтересами регіонів та населених пунктів, задіяти творчий потенціал місцевого самоврядування. Реалізація принципу унітаризму сприятиме розвитку важливих інтеграційних процесів, що відбуваються в Україні, — завершенню формування української етнічної нації, набуттю нею ознак нації політичної, що формується з багатоетнічного народу України на засадах громадянського патріотизму, формуванню національного економічного комплексу, подоланню різниці в економічному розвитку регіонів (згадаймо, що возз’єднання українських земель завершилося щойно 50 років тому).

Розмежування повноважень центральних і регіональних органів державної влади, розвиток України як унітарної децентралізованої держави дає змогу забезпечити реалізацію єдиної державної політики при одночасному врахуванні особливих інтересів регіонів на основі значного розширення їх повноважень в економічній, соціальній, культурно-духовній та інших сферах, створення правових, владних, фінансово- економічних можливостей всебічного розвитку всіх регіонів. Водночас унітаризм допоможе запобігти прихованим і відвертим сепаратистським тенденціям, забезпечити цілісність і неподільність Української держави.

Проблема Криму

Особливе місце у процесі становлення державно-територіального устрою незалежної України посідає законодавче врегулювання взаємовідносин між центральними органами державної влади та органами управління Кримської автономії. Під час створення Автономної Республіки Крим (ще за часів СРСР) ці питання належним чином врегульовані не були. Внесення змін і доповнень до Конституції України, прийняття Верховною Радою України Закону «Про розмежування повноважень між органами державної влади України і Республіки Крим» заклало правові основи такого врегулювання. У новій Конституції України цьому питанню присвячено окремий розділ.

Автономній Республіці Крим як територіальній автономії, невід’ємній складовій частині України надаються широкі повноваження в питаннях організації діяльності органів влади і місцевого самоврядування, прийняття нормативно-правових актів, що не суперечать законам України, права власності на об’єкти, що їй належать. Вона здійснює розпорядчі і контрольні повноваження з розроблення і реалізації, відповідно до загальнодержавних програм, програм розвитку економіки Автономії, науково-технічного прогресу, програм соціального і культурного розвитку, раціонального природокористування, охорони довкілля; створення і функціонування вільних економічних зон згідно із законодавством України. До повноважень Автономної Республіки Крим віднесені також питання реалізації державної політики в галузі освіти, культури, розвитку мови і національних традицій, охорони здоров’я, спорту тощо.

Вже цей далеко не повний перелік повноважень переконливо свідчить про широкі можливості, які має Автономна Республіка Крим для реалізації своїх економічних, соціальних, культурних та демографічних інтересів. Разом з тим треба постійно вдосконалювати як законодавчу базу, так і механізми, що регулюють взаємовідносини між центром і Автономією, вносячи до них корективи, що диктуються життям. Незмінним має бути лише один принцип — суворе дотримання суб’єктами відносин законів, що регулюють ці відносини. Проте Верховна Рада Автономної Республіки Крим всупереч Конституції і законам України неодноразово приймала рішення, спрямовані на зміну статусу Криму, що загрожує територіальній цілісності України, її державному суверенітету, миру і стабільності в Україні та у європейському регіоні в цілому. Сепаратистські дії деяких політичних сил Криму дістали принципову оцінку Верховної Ради і Президента України, які вжили необхідних заходів щодо стабілізації соціально-політичної ситуації на півострові, щодо захисту територіальної цілісності і недоторканості кордонів України. Стабілізація суспільно-політичної ситуації в Криму залежатиме також від того, наскільки успішно буде розв’язуватись проблема базування російського Чорноморського флоту у Севастополі.

Регіональні та місцеві органи державної влади в Україні

Статус областей у системі державно-територіального устрою, обсяг їх повноважень і характер взаємовідносин з центральними органами влади визначається Конституцією, законами та указами Президента. Виконавчу владу в областях і районах, у містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації, голови яких призначаються і звільняються Президентом за поданням Кабінету Міністрів. Місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня та обласним і районним радам у частині делегованих їм відповідними радами повноважень.

Місцеві державні адміністрації на відповідних територіях забезпечують:

✵ виконання Конституції, законів України, актів Президента і Кабінету Міністрів та інших вищих органів виконавчої влади;

✵ правопорядок і законність, дотримання прав і свобод людини;

✵ виконання державних і регіональних програм соціально-економічного, національно-культурного розвитку, охорони довкілля тощо;

✵ підготовку і виконання обласних і районних бюджетів.

Державні адміністрації активно взаємодіють з органами місцевого самоврядування.

В системі державного устрою значна роль належить місцевому самоврядуванню. Яка суть цього явища?

Місцеве самоврядування

Місцеве самоврядування можна визначити як гарантоване право і реальну здатність місцевих територіальних громад самостійно, незалежно і ефективно вирішувати питання місцевого значення в межах визначених законом повноважень та власної фінансової бази. Провідним принципом самоврядування є його організаційне і функціональне відокремлення від державної влади.

Взаємовідносини між органами державного управління і органами місцевого самоврядування регулюються лише законом. В цьому сенсі можна сказати, що органи місцевого самоврядування виступають важливим каналом взаємозв’язку між елементами громадянського суспільства і державою.

У систему місцевого самоврядування входять:

✵ сільські, селищні, міські Ради та їх органи (виконавчі комітети, комісії тощо);

✵ інші форми самоорганізації громадян (громадські комітети і ради мікрорайонів, житлових колективів, домові, вуличні, дільничні комітети);

✵ різні форми безпосереднього волевиявлення громадян (місцеві референдуми, збори та сходи громадян).

Сільські, селищні, міські, районні і обласні ради формуються на основі виборів. Спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст представляють обласні та районні ради. Особливістю органів місцевого самоврядування є те, що, не будучи державними інституціями, вони не зобов’язані діяти за принципом розподілу влади.

Отже, суб’єктом самоврядування виступає сама громада або інша територіальна спільнота і представницькі органи територіальних громад в особі Рад. Територіальні громади прямим голосуванням обирають терміном на 4 роки голів сіл, селищ і міст, які очолюють виконавчі комітети рад та головують на їх засіданнях. Голови районних і обласних рад обираються самими радами і очолюють виконавчий апарат ради.

Органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності, встановлюють місцеві податки і збори, утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, затверджують і реалізовують програми соціально-економічного і культурного розвитку та бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Органам місцевого самоврядування законом можуть надаватися окремі повноваження органів виконавчої влади. Здійснення цих повноважень фінансується з державного бюджету або через віднесення до місцевого бюджету окремих загальнодержавних податків.

Кожну ланку самоврядування закон наділяє власного компетенцією, в межах якої вона діє незалежно. В разі незаконного втручання державних структур у їх повноваження органи місцевого самоврядування мають право на судовий захист своїх інтересів. Водночас органи самоврядування несуть конституційну відповідальність за власну незаконну діяльність. Рішення органів місцевого самоврядування в разі їх невідповідності Конституції і законам України призупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду.