Політика - Г. К. Колбеч 2004

7. Здійснення політики

Політика як діяльність

Ця серія книжок стосується понять у суспільних науках, але політика — це дещо більше, ніж просто поняття: це те, що люди здійснюють. Навіть якщо ми відкладемо вбік (як ми це робили) припущення, що існують суто «виробники політики», поряд з ними існують люди з титулами типу «аналітик політики», «менеджер політики», організаційні форми на зразок «Управління політики», і є багато інших людей, які працюють з політикою. Але що вони роблять?

Є кілька підходів до цього питання: один зосереджується на політиці як на об'єкті, інший — на політиці як процесі. «Здоровий глузд» передбачає розгляд політики як об'єкта: існують речі, які називають «політикою», — національна політика розвитку конкуренції, політика державного планування, політика підтримання дисципліни у школах, — і відповідна діяльність означає здійснення цих політик. Це означає, що існують формальні твердження стосовно політики, і увага зосереджується на заходах уповноважених осіб, які приймають рішення (бо вони формулюють ці твердження), на тому, як затверджена політика здійснюється (впровадження) і якою мірою вона досягає поставлених цілей (оцінювання).

Але багато хто (включно, мабуть, з більшістю практиків) скаже, що недостатньо просто сформулювати політику. Вона повинна впливати на те, що люди роблять, і щоб досягти цього, ми повинні звернути увагу на структуру заходів, частиною яких є формальне затвердження. Політика, доводять вони, — це процес, який починається задовго до формального затвердження, довго триває після свого проголошення і може взагалі не супроводжуватись формальним затвердженням. Навіть якщо відбувається формальне затвердження, воно не виражає всієї складності заходів. Існує велика кількість учасників, у них у всіх різні завдання, тому завданням політики є звести їх разом. Зазвичай це триває досить довго і коштує тривалих переговорів між учасниками. З такої точки зору здійснення політики полягає не в першочерговому формальному затвердженні, а в переговорах з рядом важливих учасників про те, щоб, коли (чи якщо) політика буде формально затверджена, вона точно відображала те, що учасники погодились робити, і мала значний вплив на те, що вони роблять насправді.

Звичайно, обидві перспективи доповнюють одна одну, а не суперечать: вони є ще однією ілюстрацією відмінностей між вертикальним і горизонтальним вимірами політики. У вертикальному вимірі основна увага приділяється повноважним органам, які приймають рішення, а заходи політики розглядаються як «підтримка рішень» (тобто визначення й порівняння різних варіантів), і перевірка того, що рішення виконані й мали бажаний результат. У горизонтальному вимірі основна увага звернена на багатоманітність учасників, різноманітність їхніх завдань і прагнень, а також на обмежені можливості нав'язувати рішення за допомогою повноважних розпоряджень. Заходи політики сприймаються радше в термінах переговорів, створення коаліцій і ратифікації узгоджених результатів.

Ці розбіжності між вертикальною й горизонтальною перспективами стосовно заходів політики відчувають практики, навіть якщо вони не завжди кажуть про це (пам'ятаючи, що те, що вони кажуть, є саме по собі частиною їхньої діяльності). Уповноважені особи, які приймають рішення, загалом визнають, що вони не можуть просто віддавати накази, а повинні певним способом досягати згоди з тими людьми, яким вони не можуть наказувати. А особи, що ведуть переговори в горизонтальному вимірі, визнають, що їхня діяльність має якимось чином пов'язуватися з системою повноважних рішень — наприклад, бажано визнати її «розробкою» політики.

У багатьох відношеннях наші труднощі схожі на ті, з якими стикаються дослідники, намагаючись дослідити працю менеджерів. З одного боку, існує досить чітке формулювання ролі Менеджера, яке можна (з невеликими варіаціями) знайти в багатьох книжках починаючи з 1916 року: «Менеджери планують, організують, координують і контролюють» (Mintzberg, 1971: В 97).

З іншого боку, дослідники, спостерігаючи за роботою менеджерів, доходять висновку, що мало що в ній може відповідати цим категоріям. (Ці дослідники виявляли вертикальні й горизонтальні виміри організації в контексті менеджменту.) Вони виявили, що менеджери залучаються до послідовної системи заходів, виконуваних з високою інтенсивністю, ініційованих зазвичай іншими, і схильні скаржитись на шалену й неструктуровану природу своєї роботи. Мінцберг зробив висновок, що ми повинні сприймати роботу менеджера не як щось, привнесене в організацію ззовні, а як невід'ємну частину процесу. Він припускав, що в різні моменти часу менеджера можна сприймати як лідера, як нервовий центр, як залагоджувана збурень, розподільника ресурсів тощо, залежно від того, що вимагають обставини.

Застосування підходу Мінцберга до здійснення політики означає, що ми повинні обережно підходити до відстеження здійснення політики шляхом пошуку виробників політики, тобто вважаючи, що існують конкретні системні завдання, які потрібно виконати, і шукаючи, хто ж їх виконує. Радше нам потрібно запитати, що такого роблять люди, які створюють політику: тобто розглядати політику як систему заходів.

Елементи заходів політики

Однак для того, хто намагається змалювати спосіб здійснення політики, ці роз'яснення, схоже, перетворюються на перешкоди: якщо ми враховуємо і вертикальну, і горизонтальну складові, то (а) надто багато учасників опиняється на арені публічної політики, і (б) не завжди зрозуміло, що кожен з них вносить у здійснення політики.

Очевидно, що політика — робота багатьох рук, і важко збагнути, як їх усіх врахувати. Визнання того, що політика — це діяльність, тобто це те, що люди роблять, не означає, що всі види діяльності однакові чи мають однакове значення. Для багатьох учасників політики участь у політиці виявляється випадковою, вона зумовлена конкретною подією (як, наприклад, будівництво автомагістралі) або побічним продуктом якогось іншого інтересу. Для інших політика — фахова діяльність: вони схильні займатися нею на постійній основі й отримувати за це заробітну платню. Часом їхні функції в політиці відображаються в назві посади (наприклад, «менеджер певної політики»), а часом назва посади не містить такого натяку (скажімо, «секретар»).

Отже, замість того, щоб називати певних людей «виробниками політики», плідніше буде спочатку запитати, якого типу заходи приводять до політики, хто ті люди, які виконують такі заходи, і в яких організаційних умовах вони це роблять? І найкраще почати зі складових політики, які ми визначили на початку: повноважень, експертного знання й порядку. Якого типу заходи пов'язані з ними?

1. Повноваження

Процес політики передбачає мобілізацію повноважень: міністри (або Кабінет) приймають рішення, законодавці ухвалюють закони, і ці люди, очевидно, є «гравцями політики». Але в кожному випадку є значний обсяг пов'язаної з ними діяльності. Необхідність наявності повноважень у політиці означає, що розробку політики слід спрямувати до джерела повноважень. Міністр (і це стосується Кабінету чи законодавчого органу як джерела повноважень) може не цікавитись проблемою, але коли вона опиняється на його робочому столі, в результаті з'являється те, що називають «рішенням міністра». У цій передачі питань політики відповідним повноважним органам (наприклад, міністрові, Кабінету Міністрів, законодавчому органу тощо) задіяно багато людей — посадові особи й представники різних організацій. У багатьох випадках виникли формальні процедури: рішення приймаються за письмовими зверненнями, поданими у спеціальній формі у відведений для цього час. Можуть бути встановлені процедури отримання коментарів чи (особливо у випадку законодавчого органу) обговорення проблем. Цими процедурами опікуються фахівці-посадовці, такі як, наприклад, працівники апарату Кабінету Міністрів, які є дуже важливими «працівниками сфери політики», навіть якщо їх не завжди такими визнають.

2. Експертне знання

Другим елементом заходів політики є мобілізація відповідного експертного знання. Одним з атрибутів галузі політики є існування інституту експертів (фактично, дехто доводить, що без експертів, які визначають проблему і пропонують її вирішення, не буде і самої політики). Наприклад, виникнення екологічної політики залежало від існування експертів з охорони довкілля. Дехто з них був посадовцем в урядових органах, інші походили з університетів, лобістських груп, ділових кіл чи консультативних фірм, і всі вони були експертами.

Поряд з експертною діяльністю в окремих галузях виникло те, що можна назвати «експертизою вибору»: технологія визначення варіантів політики та систематичного вибору з їх числа, Чо зазвичай називають «аналізом політики» (хоча є й багато інших видів діяльності, які мають цю ж назву). По суті, це прикладні розрахунки: сформулювати мету політики, визначити альтернативні способи її досягнення, оцінити ймовірні витрати й вигоди від реалізації кожної з них і обрати найвигідніший варіант. Складніші версії намагаються визначити вигоди для кожної з причетних сторін або оцінити «впроваджуваність» пропозиції. Аналіз такого типу тісно пов'язаний з оцінюванням, — фактично це є спроба здійснити оцінювання до події, — і поширює свої очікування з тим, щоб перетворити вибір на певну форму експертної діяльності.

3. Порядок

І, нарешті, політика включає в себе випрацювання критеріїв взаємодій порядку — тобто спільного розуміння того, як різні учасники діятимуть за певних обставин. «Це є політика» означає: «ось так це буде зроблено». Але в даній галузі присутні багато учасників з різними поглядами на ситуацію й завдання, тому потрібно добитися спільного розуміння. Це не проста інтелектуальна вправа. Розуміння виражає цінності й інтереси, а не просто абстрактне знання. Поява політики з охорони довкілля була не просто результатом набуття учасниками політики нового знання, а й зміною способу ставлення людей до промислового виробництва й роботи порівняно з чистим повітрям і річками. Отже, утвердження принципів взаємодії включає в себе й урахування цінностей. Воно включає й питання організації. Різні організації мають свої специфічні погляди на галузь політики, і нові критерії співпраці можуть піддати сумніву основи й робочі процедури організацій-учасниць, вимагати взаємодії між ними, і, можливо, приведе до організаційних змін.

Типи заходів політики

Ми виявили, що включається в заходи політики, але це не визначає конкретних типів заходів політики: одних, що стосуються повноважень, інших — експертного знання тощо, бо ці елементи тісно переплетені між собою. Експертне знання мобілізується на службу взаємодії: наприклад, міжвідомча група, що досліджує зростання забруднення річок, залучає наукових консультантів, які мають допомогти знайти такого типу реагування політики, яке всі вони зможуть прийняти. Ці елементи впливають один на одного. Експертне знання створює повноваження: декларації Національної медичної науково-дослідної ради з вивчення ризику тютюнопаління для здоров'я матимуть більшу вагу, ніж резолюції законодавчого органу. І навпаки, повноваження можуть створювати експертне знання: створення природоохоронного відомства стимулюватиме розробку екологічної політики як галузі знання. Практична діяльність будь-якого учасника зазвичай включає в себе більше ніж один із цих елементів. Тому ми не можемо використати це аналітичне роз'яснення для того, щоб розсортувати учасників за категоріями, але воно допоможе нам з'ясувати відмінності між типами заходів політики, в яких задіяні різні учасники. Це допоможе розглянути їх за кількома досить широкими загальними типами: лідери, помічники, послідовники, виконавці, обслуговуючі працівники, зацікавлені сторони й «працівники інтелектуальної сфери».

1. Лідери

Деякі люди є учасниками політики за своїм становищем у процесі представницького управління. Вони можуть бути обрані до законодавчого органу; в країнах з Вестмінстерською системою вони можуть стати міністрами, в інших системах їх можуть призначити на провідні посади ті, хто виграв вибори. В будь-якому разі вони посідають свої місця завдяки продемонстрованій народній підтримці й можуть втратити їх, якщо така підтримка зникне. Те саме (хоч це менш очевидно) можна сказати і про лідерів неурядових організацій.

Можна очікувати, що ці лідери будуть особливо активними стосовно політики, оскільки, як зазначалося на початку, кандидати на високі пости мають заявити свої політики в багатьох галузях, а результат виборів буде публічним схваленням політик переможців: кажуть, що вони отримують «мандат» для впровадження цих політик.

Це приводить до одного виду заходів політики: використання посадових повноважень для того, щоб передати підтриманий виборцями курс заходів урядовій машині (яка може опиратися цьому). Існує чітка політика, і завдання полягає в тому, щоб здійснити її. Лідер і його працівники будуть активно пояснювати, в чому полягає політика, і шукати підтверджень того, що вона здійснюється. Вони можуть наполягати на пріоритетності своєї політики завдяки повноваженням виборів і своїй лідерській позиції. За ними слідкуватиме преса, зацікавлена в критичному відстеженні діяльності уряду у світлі тих побажань щодо політики, які були висловлені на останніх виборах.

Звичайно, трапляються заходи політики такого типу, але тут діють і інші сили. Виборча платформа була розроблена в особливий момент часу, і цілком імовірно, що ситуація могла змінитися стосовно тих питань, які були включені в платформу, і могли виникнути нові проблеми. У будь-якому разі платформа швидше за все була виражена дуже неконкретними й неоднозначними термінами, щоб привабити якомога більше людей і нажити якомога менше ворогів.

Більше того, лідер тепер стає відповідальним за продовження програм своєї організації, а також за ініціативи виборчої платформи. І він піклується про підтримку, думаючи про наступні вибори, а також про попередні, і про постійну боротьбу за вплив у своєму лідерстві.

Це означає, що між програмою і процесом існує внутрішня напруженість, і лідери реагуватимуть на неї по-різному. Деякі пильно стежитимуть за програмою, з якою вони прийшли до влади: «Чи робимо ми те, що обіцяли?». Інших може більше цікавити процес: «Як відображається наша діяльність в опитуваннях суспільної думки?», «Чи виграємо ми наступні вибори?», «Чи залишаємося ми впливовими порівняно з іншими організаціями?» Жодний лідер не може ігнорувати ці аспекти, але лідери реагуватимуть на згадану напруженість різним чином, відповідно до свого досвіду й характеристик, недавньої історії розвитку конкретної політики та природи їхнього інтересу до цієї галузі політики.

2. Помічники

Важливою зміною в практиці уряду в останні роки стала значно більша роль, яку відіграють помічники лідерів (міністрів, законодавців тощо). Під помічниками ми маємо на увазі людей, найнятих (часто тимчасово чи за сумісництвом) на службу особисто для лідера, і вони можуть боятися втратити свою роботу, якщо лідер зміниться чи втратить довіру до них. В одному австралійському дослідженні, ініційованому відомою британською телевізійною компанією, їх називали «мізками міністра» (Walter, 1986).

Ці люди особливо активні в здійсненні політики, але, оскільки їхня роль відносно нова й неструктурована, вони виконують її різними способами. Вони приходять з різною підготовкою. Дехто може бути найнятий завдяки своїм експертним знанням. Наприклад, новий міністр житлового господарства намагатиметься найняти помічника зі спеціальними знаннями, який буде альтернативою для міністерства як джерело експертних порад. Вони також можуть походити із лобістської групи й найматися для зміцнення стосунків із зацікавленими організаціями.

Помічники схильні до прояву особливої зацікавленості в ідеології й пов'язують програму партії з роботою уряду. В цьому вони потрапляють у конфлікт між програмою й процесом: вони особливо віддані програмі, але найкращим способом підтримати її є їхня участь у процесі. Однак що більше вони залучаються до процесу, то менш потужним стає їхнє обстоювання програми. Помічники, які є експертами, також залучаються до процесу. Вони навряд чи будуть писати свої експертні висновки в ізоляції, а радше потребуватимуть залучення до послідовності відповідних заходів — «вирішення поточних проблем». Помічники будуть особливо зацікавлені у зміцненні порядку й у тому, щоб дії інших учасників не позначалися негативно на їхньому лідері. Вони схильні уявляти самих себе «вуличними мудрецями», які покладаються радше на власну інтуїцію, ніж на експертне знання.

3. Послідовники

Розмова про лідерів автоматично означає наявність послідовників, навіть якщо про них забувають в обговореннях політики. Законодавців із «задніх лав» у Вестмінстерській системі часто зневажливо сприймають як «лобістський хвіст», керований партійним батогом. Але їхня постійна підтримка життєво важлива для лідерів, і є ймовірність того, що вони можуть її позбутися. Окремі послідовники схильні скаржитися, що їм важко відігравати значну роль у здійсненні політики, але в колективі вони становлять помітну негативну силу. Якщо послідовників достатньо визнають у партійних колах, то вони можуть примушувати лідера модифікувати непопулярну політику чи усунутися від неї. Таким способом вони діють колективно, встановлюючи параметри заходів, здійснюваних лідером, який змушений завжди питати самого себе: «Чи сприймуть це послідовники?».

4. Виконавці

Під виконавцями ми розуміємо менеджерів вищого рівня в організаціях, у яких головують лідери. Традиційно їх вирізняють і підпорядковують тому рівневі, на якому визначається політика: політика формулюється лідерами і здійснюється виконавцями. Століття тому Вудро Вільсон наполягав на розділенні політики й адміністрації, необхідному для того, щоб відповідальність за політику лягала на обраних лідерів. Таке ж розділення існує у Вестмінстерській системі: міністри виробляють політику і відповідають за це перед парламентом, а посадові особи впроваджують політику за будь-якого уряду при владі незалежно від своїх власних інтересів.

Це нормативна модель процесу управління, а не емпірична: вона встановлює відповідні відносини між міністрами та їхніми посадовцями, а не описує фактичні стосунки. Але вона створила термінологію для обговорення процесу здійснення політики на цьому рівні. Нині доводять, що «нова модель публічного менеджменту фактично витіснила традиційну модель державного управління» (Hughes, 1994: 59), і що сьогодні менеджери відповідають за «стратегію», що визначає «майбутнє організації, встановлення цілей і пріоритетів та розробку планів для їх досягнення» (там само, 61), і не схоже, щоб при цьому залишалося достатньо місця для політики.

Нова модель публічного менеджменту, як і та модель, яку вона витіснила, є нормативною, а не емпіричною: література подає більше попереджень і передбачень, аніж опису. Менеджер публічного сектору за новою моделлю знаходиться, звичайно, в тому ж положенні, що і менеджери, яких вивчав Мінцберг: хоча модель приписує менеджерові розробку і виконання планів з холоднокровним відстороненням, досвід показує, що цей процес є калейдоскопічною зміною коротких, але інтенсивних епізодів, створених здебільшого іншими, що виглядає не дуже схожим на планування. Але ця модель створює мову й очікування: очікується, що менеджери вищого рівня планують напрям діяльності організації, а не чекають вказівок від обраних лідерів. Від менеджерів очікують активної ролі у виробленні політики. Вони можуть це робити, ініціюючи підготовку формулювань політики, тобто систематичних, побудованих на намірах описів діяльності своїх організацій, і подаючи їх лідерам на затвердження. Характерно, що практична діяльність організації описується в термінах політики: політики переробки відходів, політики підвищення якості, політики тютюнопаління на робочих місцях.

Сприйняття розробки політики як завдання менеджерів описує політику з огляду на застосування повноважень і зосереджує увагу на вертикальному вимірі: це те, що відбувається всередині організації. Але більша частина заходів політики має горизонтальний вимір і включає в себе діяльність інших організацій — бізнесових, громадських груп та інших рівнів управління. Політика стосовно боротьби з безробіттям серед молоді залучатиме не лише Міністерство праці, а й відомства, що відповідають за освіту, соціальне забезпечення й справи сім'ї та молоді, профспілки, ділові кола й органи місцевого самоврядування. Це не просто питання того, чого може досягти менеджер з власними ресурсами, але цьому аспекту приділено менше уваги в моделі «нового публічного менеджменту».

5. Обслуговуючі працівники

Приклад політики боротьби з безробіттям серед молоді нагадує нам про те, що значною частиною заходів політики є побудова й підтримка робочих відносин між різними організаціями (чи різними підрозділами в межах однієї організації), а також про діяльність, яка припадає в основному на посадових осіб середнього рівня, яких можна представити як «обслуговуючих працівників» процесу здійснення політики. Ці посадовці схильні заявляти, що найважливішим атрибутом виконавця політики не є ні експертне знання, ані повноваження, а терпіння: вони витрачають свій час на те, щоб зробити діяльність різних учасників взаємосумісною в ситуаціях, коли діють різні повноваження і не існує згоди щодо найкращого рішення.

Це передбачає значний обсяг взаємодії між зацікавленими сторонами — від окремих телефонних дзвінків і неформальних бесід з напівсоціальних нагод до офіційних зборів і формальних переговорів. Для цих видів взаємодії існує багато організованих форумів — від постійних комітетів до спеціально створених робочих груп, а також взаємно визнаних процесів консультування — наприклад, прохання до зацікавлених сторін прокоментувати проекти рішень чи інших офіційних документів. Мета цієї діяльності — передача іншим учасникам бачення політики даною організацією, виявлення, в чому полягає їхня позиція, визначення того, в чому ці позиції суперечать одна одній, і пошук шляхів до згоди. Це може вимагати підготовки нового положення про політику чи бути пов'язане з наслідками існуючої політики, як, наприклад, наслідки політики центрального уряду стосовно відповідного догляду за колишніми службовцями для місцевих органів управління.

У цьому процесі учасники покладаються на експертне знання, яке вони мають або набувають, щодо проблем предмета політики — освіти, сільського господарства, лісів тощо. Проте вони покладаються також на свої детальні знання галузі політики: що було зроблене раніше, які учасники залучені до політики, що вони вважають важливими проблемами політики, якою була їхня позиція в минулому стосовно ключових питань, Що обмежує їхню свободу дій зараз тощо. Це знання допомагає їм знаходити способи зведення різних видів діяльності таким чином, щоб це було прийнятним для різних учасників: у цьому підношенні «здійснення політики» є радше дипломатією, ніж архітектурою.

Але яке місце при цьому залишається для систематичного визначення варіантів політики й оцінки їхньої відносної корисності, тобто для «аналізу політики», як це розуміє багато людей? Стосовно такого аналізу існує багато праць, зосереджених на мікроекономіці, створено чимало навчальних програм, є багато посадовців зі спеціальністю «Аналіз політики». Звичайно, визначення й порівняння варіантів займає поважне місце в процесі здійснення політики. Для обслуговуючих працівників, однак, цей вид аналізу не є переконливим сам по собі. Він корисний, бо виявляє, що є важливим для організації, інформує про дії працівників обслуговування і може надавати інформацію, що утворюватиме частину процесу переговорів. Проте його важливість полягає у способі, яким його використовують в цьому неперервному процесі: аналіз сам по собі питань не вирішує.

6. Зацікавлені сторони

Ми вже побачили, що на арені здійснення політики присутні багато гравців, і до них входять також «зовнішні гравці» і державні посадовці. У кожній галузі політики є ряд людей, що мають інтерес до цієї галузі, і вони прагнуть, щоб їх визнали важливими гравцями. Для представлення цих інтересів виникають різноманітні організації: в освітній політиці існують органи, що представляють інтереси батьків, учителів, предметних об'єднань, роботодавців, педагогів, а також різноманітних груп, які прагнуть того, щоб їхні конкретні сфери — іноземні мови, громадянство, міжнародні справи, водіння автомобіля, наркотики — були краще відображені у навчальних планах. Процес здійснення політики має тенденцію до зведення організованих інтересів у стабільні взаємовідносини з офіційними гравцями через прийнятні процеси консультування, а посадовці допомагають визнанню груп представників: у такий спосіб вони організовують свою клієнтуру. Діючи таким чином, вони поліпшують розуміння питань політики й визнаних інтересів: деякі інтереси є організованими, а деякі — ні.

Представники інтересів самі по собі прагнуть загалом потрапити всередину процесу, але коли вони там опиняються, то стикаються з суперечностями між нав'язуванням точки зору своїх однодумців та залученням до деталей процесу здійснення політики. їхні претензії на місце в заходах базуються на знанні про те, чого бажають однодумці, але в процесі здійснення політики ці бажання потрібно поєднати з усіма іншими пов'язаними чинниками, і представники можуть бути втягнуті в переговори щодо потреб їхніх однодумців задля пошуку узгодженого результату.

До певної міри це схоже на будь-який процес переговорів представників, але у випадку політики присутній ще й фактор часу. З часом все більше учасників опиняється у грі, і як посадові особи, так і представники організованих інтересів залучаються до одного виду діяльності: свідомого пошуку досяжного і прийнятного результату. Представлення інтересів стає інституціалізованим і професійним. На початку воно здійснюється любителями-ентузіастами, а коли створюється організація, вона наймає оплачуваних працівників-експертів, які будуть ефективнішими в конкретній роботі. Група вирішення проблем безпритульних людей набирає працівників — спеціалістів з соціології та економіки, щоб вони говорили з професіоналами політики їхньою мовою. Уряди підтримують цей процес, заохочуючи (а часто — і субсидуючи) утворення спільних організацій, що зводить малі групи разом в одну організацію й підвищує рівень професіоналізму під час представлення їхніх інтересів. Заходи політики зосереджуються на переговорах всередині добре обізнаної групи, «що утворюється навколо кожного джерела проблеми», як її називає Девіс, яка має спільну сферу зацікавленості й сукупність експертних знань про цю сферу. У цьому — потенційне джерело конфлікту із згаданими зацікавленими організаціями, можлива структурна напруженість між автентичністю й ефективністю: лише члени такої організації можуть сказати, що вони насправді відчувають стосовно політики, але наявність експертів надасть їм ефективнішого голосу в політиці.

7. Працівники інтелектуальної сфери

Так само, як і різноманітні посадові особи, чию діяльність ми обговорили, існують і ті, чия участь у процесі здійснення політики пов'язана не стільки з їхніми посадами, скільки з тими спеціальними знаннями, якими вони володіють: їх можна назвати працівниками інтелектуальної сфери. Вони відіграють важливу роль у процесі здійснення політики завдяки їхньому впливу на визначення термінів, що використовуються в обговоренні політики: що вважати за норму, в чому полягає проблема, які можливі варіанти реагування на цю проблему?

Наприклад, у сільськогосподарській політиці існують спеціалісти з таких галузей, як сільськогосподарські науки, біологія рослин і економіка сільського господарства. Є також експерти з сільського господарства, які працюють для банків, торгівельних компаній, професійних об'єднань, консультаційних фірм чи просто як приватні консультанти. Є журналісти, що працюють Для засобів масової інформації та для спеціалізованих промислово орієнтованих журналів. Усі вони є частиною дискурсу фахівців стосовно сільського господарства й потенційними учасниками обговорення сільськогосподарської політики.

Вони можуть не мати формального становища в процесі здійснення політики, проте їхній внесок буде дуже важливим, особливо в середньо- і довготерміновій перспективі, оскільки терміни обговорення політики зсуваються. Ці зміни часто відбивають зміни в оточенні, але вони походять і зі змін у термінах обговорень серед працівників інтелектуальної сфери, що у свою чергу відображає дебати у ширшому суспільстві. Наприклад, у 1980-х роках дискурс стосовно сільськогосподарської політики змістився з вихідного положення про те, що фермерство обов'язково потрібно захищати, до положення про те, що фактично повинні діяти ринкові сили, і цей зсув (що відображав ширші дебати стосовно ролі держави) можна було побачити і в позиціях, які зайняли промислові кола. Незважаючи на песимістичні припущення багатьох працівників інтелектуальної сфери про те, що їхні дослідження мало впливають на політику, стало зрозуміло, що з часом відбулися фундаментальні зміни в базовому розумінні, на якому ґрунтується політика.

Заходи політики та вироблення політики

Дослідження політики вже перевантажене тонкими термінологічними відмінностями, і читач може запитати, чому ми уникаємо відомого терміна «вироблення політики» і вводимо новий термін «заходи політики».

Найочевиднішою причиною є те, що всі розуміють існування значного обсягу заходів, і їх важко описати терміном «вироблення політики» в тому сенсі, в якому побудована модель з підручника: ретельний вибір бажаного результату, який робить уповноважений «приймати рішення». Переважна частина того, що відбувається, не є ні такою чіткою, ні такою остаточною, як наведене твердження. Уповноважений приймати рішення стає одним з учасників, і багато з них підпорядковані іншим повноважним особам, тому те, «чого хоче уряд», стає проблематичним: це питання набуває вигляду «Як люди досягають результатів, описаних як рішення уряду? « Важко виділити одного з усіх цих учасників як ту особу, яка «робить» політику. Навіть якщо ми можемо визначити одну особу як головного двигуна, і навіть якщо ЦЯ особа є уповноваженим лідером, рідко коли вона може здійснювати політику на власний розсуд: існують інші, чия порада чи згода є необхідною.

З цим пов'язана й очевидна важливість неофіційних осіб у політиці. Люди, які не є ні уповноваженими лідерами, ні їхніми посадовцями, займаються визначенням питань до порядку денного політики, формулюванням проблеми, аналізом можливих рішень і досягненням бажаного результату. Наприклад, екологічна політика відображає не так наміри уряду стосовно охорони довкілля, як успіх активістів-екологів та інших людей, які порушують питання, змушуючи уряд виробляти свою позицію стосовно них, мобілізуючи громадську думку й підтримку виборців, встановлюючи терміни для обговорення. Проте навряд чи їх можна назвати «виробниками політики».

І, нарешті, розмова про заходи політики скеровує нашу увагу в першу чергу на процес, і лише в другу — на результат, особливо тоді, коли результат розглядається як формальне твердження. Більша частина роботи зі здійснення політики лише віддалено пов'язана з повноважним визначенням цілей: вона стосується взаємопов'язана дій різних органів між собою, стабілізуючих дій і очікувань організацій та їх реагування на виклик, конкуренцію й невизначеність. Може статися, що твердження уповноважених лідерів стосовно цілей вводиться у гру, але в ній буде сила-силенна інших заходів, і важливо, щоб ті терміни, які ми вживаємо, не віддавали невиправданої переваги одній частині цієї гри.

Додаткова література

Можливо, це й дивно, але про те, що насправді роблять учасники політики, написано значно менше, ніж про майже будь-який інший аспект політики. Лідери часто пишуть мемуари, які часом стають цінним проникненням у процес здійснення політики (див., наприклад, Crossman, 1975), але послідовники, помічники та працівники обслуговування рідко цим займаються, хоча дослідження на зразок Bardach «The Implementation Game» (1977) та Meltsner «Policy Analysis in the Bureaucracy» (1976) є корисними джерелами, як і Walter «The Minister's Minders» (1986).