Політика - Г. К. Колбеч 2004
6. Що ще є в ній?
Поняття «політика» передає відчуття того, що заходи ретельно й цілеспрямовано розробляються, а не здійснюються хаотично чи випадково. Розробка політики стосовно, скажімо, вивчення молоддю іноземних мов, майбутнього розвитку економіки чи зміни глобального клімату являє собою використання компетентності й раціональності: насправді все буде не так просто — заходи свідомо формуватимуться таким чином, щоб досягти результатів, які відповідають нашим найкращим інтересам. У цьому сенсі політика є чимось протилежним випадковості чи інерції. Але це не єдиний шлях для досягнення мети: терміни типу «політика» та «менеджмент» означають також обмірковане впорядкування. В якому відношенні «політика» є рішучим кроком до визначення заходів?
Політика і політика1
«Politics» — це поняття, дуже близьке до «policy», і нелегко їх розділити. У деяких основних європейських мовах вони не відрізняються: Politik німецькою та politique французькою охоплюють значення обох англійських слів, і дуже важко перекласти термін «виробники політики» на італійську (Ostrom and Sabetti, 1975: 41). «Politics», «policy», «polity» і «police» — все це вхідні від polis, міста-держави в стародавній Греції, і коли слово «policy» вперше виникло в Англійській мові, його вживали в основному для позначення всієї системи урядування, як, наприклад, у праці сера Томаса Сміта «The Manner of Government or Policie of the Realm of England» (1565). Але з часом розвинулися чіткі принципи вживання цього терміна, і, як зазначав німецький політолог, термін «policy» набув у англійській мові «неінституційного, суто навмисного значення» і став ще більше відрізнятися від терміна «politics» (Heidenheimer, 1986: 4). Невідомо, чому так сталося, та, можливо, це пов'язано з відмінностями «державних традицій» в Англії порівняно з рештою Європи, особливо стосовно розвитку представницького уряду.
Поява обраних представників як джерела легітимних повноважень поставила питання про стосунки між цими представниками та посадовими особами з уряду, і розділення термінів «politics» і «policy» допомогло відповісти на це питання. За такого підходу представницький уряд означає, що урядовці визначають напрям діяльності уряду: тобто вони приймають рішення щодо «політики» («policy»). У цьому процесі вони ведуть між собою боротьбу й шукають підтримки — від виборців, колег-законодавців, а також від зовнішніх зацікавлених осіб: це і є «політична боротьба» («politics»). Посадові особи у цій боротьбі тримаються осторонь й потім впроваджують політику переможців з числа законодавців.
Таке формулювання слугувало для пояснення й виправдання місця представників і посадових осіб у цьому процесі; інша справа — чи це було вдале пояснення. Якщо політичне життя розглядати як боротьбу за право здійснювати публічну політику, то зрозуміло, що один процес має вплив на інший. Але, оскільки існувало два терміни, були розроблені чіткі роз'яснення: наприклад, що публічна політика («policy») має справу з результатом, тоді як політика («politics») — з процесом, і зокрема з позицією учасників у цій грі. Політика вважається відокремленою, тоді як політична діяльність — упередженою, скажімо, вона здійснюється на користь тих, хто виявляє підтримку. Вимога боротися за переваги («politics») може суперечити прагненню до бажаних цілей («policy»). Відкладення заходів стосовно сумнівного питання може бути «добрим політичним рішенням, але поганою публічною політикою».
Але хоча ми й можемо розрізнити значення двох розглядуваних термінів, їх дуже важко розділити на практиці. Ми виявили» що частиною «горизонтального виміру» публічної політики є суперництво між учасниками. Різні учасники не лише мають свої власні відмінні погляди на процес, вони меншою чи більшою мірою знаходяться в неперервному суперництві один з одним. Це означає, що запитання типу «Хто подав цю пропозицію?», Чи вони думають так, як ми, і чи підтримують те, що підтримуємо ми?», «Чи потрібна буде нам їхня підтримка у майбутньому?» завжди будуть доречними.
Отже, в процесі здійснення публічної політики завжди буде присутнім політичний елемент, але відмінність між політичною діяльністю й публічною політикою виявляється в формуванні заходів. Можна найняти в міністерські управління спеціальних працівників для того, щоб вони виконували «політичну роботу», яка вважається неприйнятною для посадових осіб. Наприклад, можна доручити «політичним» працівникам організувати підтримку законодавців для здійснення змін у сільськогосподарській політиці, але мобілізація підтримки з боку промислових груп — це справа постійних працівників офіційних органів. Ці два терміни мають різні значення, і в цьому розрізненні є сильний нормативний елемент, за яким політична діяльність поступається публічній політиці.
1 В оригіналі це два різні терміни — «policy» і «politics», бачення яких уже коментувалося вище.
Політика й управління
Відмінність між публічною політикою та політичною діяльністю врівноважується, по суті, відмінністю між публічною політикою та управлінням: політична діяльність вважається тим, що веде до публічної політики, а управління — тим, що випливає з неї. З цієї точки зору процес здійснення політики має дві стадії: спочатку прийняття рішень стосовно цілей, яких потрібно досягти (публічна політика), а потім люди впроваджують ці рішення в життя (управління). Ця аналітична відмінність між видами діяльності збігається з поділом праці між учасниками: деякі люди працюють над вибором цілей (виробники політики), а інші займаються досягненням вже встановлених цілей (адміністратори). В американській літературі часто виробниками політики виступають члени законодавчого органу. У системі Вестмінстерського типу вважається, що виробниками політики є міністри, а також, можливо, найвищі посадові особи.
Відокремлення «управління» від «публічної політики», таким чином, зміцнює положення легітимних повноважень, оскільки саме люди з повноважних органів визначають цілі, а посадові особи просто визначають, як найкраще їх досягти. Організації стають засобами для виконання повноважних завдань. Таке представлення заходів також відділяє посадовців від труднощів лідерів у конкретній роботі уряду: їхня роль зводиться просто визначення цілей; саме посадові особи повинні знайти найкращі шляхи для їх досягнення. Це було в центрі турбот таких реформаторів, як Вудро Вільсон, професор державного управління, що став Президентом США, який наполягав на введенні такого чіткого розділення й підкріпленні його постійною незаангажованою громадянською службою, щоб створити хороший уряд: ефективне й неупереджене управління є невід'ємною частиною повноважної публічної політики (Wilson, 1887).
Привабливість цього аналізу в тому, що його легко зрозуміти, і він пояснює ряд речей: не лише те, звідки береться публічна політика, але й чому учасники долучаються до гри та що вони роблять. Але як емпіричне твердження це пояснення виглядає дещо вимушеним. Напевно, адміністрація складається з людей, які не лише реагують на вибір повноважних лідерів. Мабуть, неадекватним буде твердження, що посадовці, які керують школами, програмами допомоги сільському господарству чи імміграційними органами, просто виконують прийняті міністрами й законодавцями рішення. Вони є спеціалістами, відданими своїй сфері діяльності, які час від часу потребують підтримки від уповноважених осіб, але вони не залежать від них стосовно цілей. Ми також не можемо вважати, що вся діяльність посадових осіб спрямована на досягнення певних повноважних цілей. Емпіричні спостереження показують, що ці учасники реагують також на тиск з боку своєї клієнтури, збираючи інформацію, використовуючи свої знання спеціалістів і загалом підтримуючи всю діяльність. Іншими словами, на практиці «управління» не можна вважати відділеною й підпорядкованою сферою діяльності: можна знайти «політиків, які виконують адміністративні обов'язки, та адміністраторів, які беруть на себе політичну відповідальність» (Caiden, 1982: 82). Розділення цих двох категорій виглядає «міфом» (Hughes, 1994: 35).
Чому ж існує цей розрив між моделлю й тим, що ми бачимо навколо себе? Загальне пояснення полягає в тому, що відбувся зсув у практиці: колись було чітке розрізнення публічної політики й управління, але в сучасних умовах цього вже більше немає (наприклад, Hughes, 1994). Можна також модель назвати «ідеалом», який нормативно бажаний, але недосяжний на практиці.
Інше пояснення полягає в тому, щоб сприйняти міф серйозно, тобто вважати його «наративом, створеним і прийнятим на віру групою людей, яка відволікає увагу від заплутаної частини їхньої діяльності» (Yanow, 1996: 191). Представлення публічних дій через повноважні рішення й управління їх виконанням відповідає на питання, звідки беруться вказівки урядові та як ЇХ можна змінити: вони виходять з виборчого процесу й підпорядкування посадовців уповноваженим представникам; це і є «управління». Це місія уряду, який відкритий для емпіричної критики» але, як каже Катбертсон (Cuthbertson, 1975: 157), міф «має імунітет від фактичних нападів». Отже, ця місія виголошується учасниками в різних публічних ситуаціях і обсмоктується в академічних диспутах. Її часто критикують як анахронізм чи як недосяжний ідеал, хоча вона не є ні тим, ні іншим: це частина «святого», офіційна позиція стосовно процесу здійснення політики, радше нормативна, ніж емпірична, але важлива як спосіб підтвердження цінностей (див. Colebatch and Degeling, 1986).
Політика й менеджмент
Інша концепція, альтернативна публічній політиці, — це «менеджмент», термін, що більше асоціювався з приватним сектором, але нині все частіше застосовується в публічному контексті. Дехто вбачає в цьому відображення суттєвих змін у практичній діяльності. Наприклад, Хьюз (Hughes) доводить, що відбулася «трансформація публічного сектору в розвинених країнах», яка стерла традиційні відмінності між «публічною політикою» та «управлінням». Тоді як «державні службовці здійснюють політику, сформовану іншими... замість того, щоб просто виконувати вказівки, державний менеджер зосереджується на досягненні результатів і бере на себе відповідальність за це» (Hughes, 1994: 1, 5 - 6). Він цитує перелік «функцій головного менеджменту», складений Еллісоном: «стратегія» (встановлення цілей і розробка плану для їх досягнення), «управління внутрішніми компонентами» (мається на увазі — власними працівниками) і «управління зовнішніми складовими» (іншими частинами своєї організації, іншими організаціями, пресою й громадськими органами), і доводить, що ці функції нині «рутинно виконуються державними службовцями» (Hughes, 1994: 62). У цьому контексті «публічна політика» стає непотрібною. Хьюз розуміє «публічну політику» як «аналіз політики», пов'язаний «в основному із застосуванням формальних математичних методів у державному секторі» (Hughes, 1994: 145).
Подібні заяви робляться стосовно «нового публічного менеджменту» (наприклад, Osborne and Gaebler, 1992), хоча не завжди зрозуміло, чи представлена модель є описом того, що досягнуто, а чи вона захищає те, що могло б чи мало би бути. Це відображає невдачу у спробі чітко розрізнити емпіричний та нормативний опис світу: припущення Хьюза про те, що «традиційні» державні службовці не мають власних цілей, а «просто виконують накази політиків (Hughes, 1994: 61), не знайшло великої підтримки з боку політиків.
Але оскільки аналіз «нового публічного менеджменту» є описовим, він визнає, що державні посадовці не просто пасивні виконавці повноважних вказівок, як стверджувалося в літературі з публічної політики при розгляді перспектив «згори донизу» і «знизу вгору». Він також визнає, що необхідно підтримувати зв'язки із «зовнішніми складовими», а це саме те, про що ми казали, обговорюючи «горизонтальний вимір» політики.
Здавалося б, що такий підхід є радше іншою перспективою для одного й того ж, ніж опис чогось нового. Він підкреслює дії менеджерів, а не характеристики колективних заходів, і його легше зрозуміти як риторику менеджерів, а не аналіз публічної організації. Наприклад, заява Хьюза про те, що групи інтересів «колись нехтувалися бюрократією» (там само, 222), демонстративно брехлива, але вона є важливим елементом в обґрунтуванні діяльності нинішніх менеджерів. Вона також суттєво не відрізняється від нашого визнання існування горизонтального виміру політики.
Отже, все більша очевидність наявності «менеджменту» є фактично риторичним прийомом, а не трансформуванням політики. Ганн (Gunn, 1987: 33) відзначає послідовність інтелектуальних орієнтацій. У 1950-ті роки, каже він, домінуючим фокусом у дослідженнях публічного сектору була інституційна реформа, і використовувався термін «державне управління». В оригіналі це два різні терміни — «policy and politics», значення яких уже коментувалося вище. В 1960-х роках з'явився новий інтерес до планування — «раціоналістичні підходи до розробки стратегічних рішень», що пов'язувалося з терміном «публічна політика». У 1980-ті основною турботою стало скорочення державних витрат і використання методів приватного сектору, і більш поширеним став термін «державний менеджмент».
Політика й організація
Повернімося назад до того факту, що найбільше політика стосується організації: «публічна політика», «політична діяльність», «менеджмент» — все це ярлики для позначення управління організацією, причому кожний термін створює своє уявлення про динаміку організації — про організацію як таку, а конкретніше — про окремі організації й те, як ними можна керувати. Цей організаційний вимір часто не розглядається відкрито в літературі про політику, за винятком, може, згадок про недосконалість після здійснення — наприклад, «проблем впровадження». Але дослідження політики базується на сприйнятті того, як працюють організації (особливо в державному секторі, але но виключно в ньому), а також на розбіжностях між тим, як вони працюють і як повинні працювати.
Це можна бачити в тривалих дебатах стосовно «раціонального» прийняття рішень проти «інкрементального». Це можна простежити, починаючи від статті Чарльза Ліндблома, в якій він критикував ідею прийняття рішень як вичерпний пошук оптимального шляху до досягнення відомих результатів. Навпаки, він доводив, що на практиці засоби й результати нероздільні, аналіз обмежений, а не вичерпний, політика виникає з послідовності малих змін, а не з одного чіткого рішення, а перевірка правильного рішення здійснюється не так за тим, чи привело воно до досягнення визначених цілей, як за тим, чи погоджуються люди з тим способом, яким їх було досягнуто. Але, доводить він, цей метод (якому дали назву «халтура») був таким же раціональним і систематичним, як і той, що базувався на чітко конкретизованих цілях (Lindblom, 1959).
Це створило основу для окремих сутичок у працях про політику між прихильниками «раціонального» та «інкрементального» прийняття рішень, але не схоже, щоб це дуже допомогло аналітикам і практикам у сфері політики. Справді, проголошувалося, що «основна позиція полягає в тому, що, хоча «раціональна» модель більш придатна як модель того, як потрібно приймати рішення, «інкрементальна» модель найкраще описує фактичну практику прийняття рішень в урядах» (Howlett and Ramesh, 1995: 137).
Доведення Ліндблома було побудоване в біхевіоральних термінах, але він торкався організаційних моментів, зазначаючи, що для вичерпної раціональності це доведення означає, що той, хто приймає рішення, знаходиться певною мірою поза цими заходами, виписуючи рішення на tabula rasa — чистому аркуші, без урахування будь-яких обмежень, що їх накладають ці заходи. Насправді ті, хто приймає рішення, є частиною заходів, виходячи з певної ситуації і стикаючись із заходами інших людей. Вони намагаються виходити з того, що те, що вони роблять, варто робити, і, розглядаючи альтернативи, вони думають про тих, кому Радше сподобається те, що вони роблять зараз. А коли є прагнення До змін, вони намагаються бути серед тих, хто шукатиме підтримки, а не опору з боку інших учасників. Ліндблом доводив, що раціональний вибір означає наявність однієї особи, яка приймає Рішення, але насправді є багато учасників, і кожен з них має Різні погляди та інтереси, а також обмежені можливості примусити інших стати на їхню сторону, і тому результат досягається в процесі Таємного пристосування — «взаємного пристосування для власної вигоди», а не вибору на основі інтересів лише однієї особи.
Критика Ліндблома була розвинута в ряді книжок і статей (див. Lindblom, 1959, 1965, 1979; Braybrooke and Lindblom, 1963; Gregory, 1989; Lindblom and Woodhouse, 1993; Parsons, 1995) і викликала велику кількість дебатів. Цим дебатам ніяк не допомогла плутанина між аналізом і виправданням (див. Smith and May, 1980), внаслідок чого Ліндблома назвали «апологетом плюралізму», але одночасно дебати стримувалися браком інтересу до організаційного виміру. Наприклад, вони не покладалися на політологічні дослідження «колективності політики» (див. розділ 2) чи «горизонтальний вимір» політики (див. розділ 3). Тому варто звернути увагу на два важливі зміщення акцентів у аналізі, введені Ліндбломом у дебати:
✵ зміщення від бажаного результату до процесу, в якому здійснюється політика,
✵ зміщення від логіки системи в цілому до логіки окремих учасників.
Внесок Ліндблома розширює наше уявлення про процес здійснення політики. Це саме можна сказати про дослідження процесу вироблення політики, проведені Гремом Еллісоном під час кубинської ракетної кризи. У своїй книзі «Суть рішень» (Allison, «Essence of Decision», 1971) Еллісон зазначав, що існували принаймні три різні перспективи, які можна використати для пояснення дій — три різні способи змалювання процесу здійснення політики:
1. Раціональний гравець. Дії відбувалися між відомими гравцями, в даному випадку між CШA та СРСР, які мали чіткі цілі й обирали найкращі шляхи їх досягнення.
2. Організаційний процес. Політика здійснюється не «Сполученими Штатами», а виникає внаслідок взаємодії ряду спеціалізованих органів, наприклад, Пентагону, ЦРУ, Держдепартаменту, Білого дому, і кожен з них мав власні погляди на визначення й вирішення проблеми.
3. Бюрократична політична діяльність. Ці спеціалізовані органи мають різні інтереси й становище, і процес здійснення політики стосується владних відносин і переговорів між цими органами.
Як зазначає Еллісон, не можна сказати, що існують три різні способи вироблення політики: усі ці елементи є частиною загальної картини. Раціональний гравець, мабуть, найвідоміший елемент: завжди існує неявне припущення, що дії організації повинні визначатися раціональним вибором. Це походить ще від доведень Вебера стосовно процесу раціоналізації в сучасному індустріальному суспільстві, причому такі чинники, як традиції» релігія, родинні зв'язки, стають менш переконливими при виправ
данні заходів, аніж наука, технології та інструментальна раціональність: ми робимо це для того, щоб досягти певного відомого результату.
Це припущення «здорового глузду» народилося в економіці як у науковій дисципліні, що розглядала людство як сукупність окремих осіб з чіткими вподобаннями, які завжди обирають з набору альтернатив ту послідовність дій, яка найімовірніше приведе до задоволення їхніх уподобань. У такому разі завдання політики — з'ясувати, що це за уподобання, сформулювати питання політики як вибір між альтернативами й систематично оцінювати відносні критерії розроблених альтернативних способів досягнення цих уподобань.
Перспектива організаційного процесу грунтується на емпіричних спостереженнях: хоча люди можуть говорити про цілі організації, діяльність організації, схоже, має справу більше з процесом, аніж з досягненням цілей. Вона керується радше спеціалізованими процедурами, ніж результатами, і в цьому сенсі — організаційною інерцією. Ми не кажемо, що організація нічого не робить, ми лише маємо на увазі, що вона робить те, що робила завжди. Організації працюють за рутинною процедурою: нові ситуації аналізуються через стару практику. Кожна організація має своє «Положення про діяльність», яке її працівники розуміють і використовують, і Еллісон доводить, що для того, щоб зрозуміти процес управління, ми повинні зрозуміти «Положення...» різних організацій-учасників. Він показує, що в кубинській ракетній кризі відмінності між «Положеннями...» для Пентагону, Держдепартаменту, ЦРУ та інших викликали великі відмінності у способах вирішення проблеми політики. Тобто організації роблять те, що вони роблять, бо їм зручно це робити в такій ситуації, а не обов'язково тому, що це потрібно для досягнення певного результату.
Перспектива бюрократичної політичної діяльності визнає, Що не можна просто сказати, що різні учасники мають різні погляди на світ: вони конкурують між собою за ресурси, за увагу, за право визначати питання політики. Для того щоб побудувати нову дорогу, управління будівництва доріг повинно здолати будь- яку опозицію з боку природоохоронного відомства. Тут присутній і фактор часу: спосіб, у який вони взаємодіють між собою стосовно будь-якого конкретного питання, відображатиме їхній Досвід у вирішенні попередніх суперечок, а також їхні очікування майбутнє. Для того щоб просунути вперед свої наміри, вони Повинні визначити своє становище серед інших учасників процесу здійснення політики. Вони визначають позиції, які вірогідно займуть інші учасники, і розглядають можливості підтримки, співпраці або опозиції. Навіть якщо їм не подобається ідея «погратися в політичну діяльність», у їхніх інтересах буде мислити стратегічно, інакше вони стануть просто споживачами стратегій, розроблених іншими учасниками.
Еллісон підкреслював, що це має розглядатися не як три різні типи процесу здійснення політики, а як три різні лінзи, через які можна дивитись на один і той же процес. У будь-якій ситуації політики будуть наявні елементи вибору (раціональний гравець), рутинних процедур (процес управління) і суперництва (бюрократична політична діяльність), але вони не будуть однаковими для всіх учасників, у будь-який момент часу і в будь-якій галузі публічної політики. Використання цих трьох лінз дає нам чіткіше зображення кожного моменту здійснення політики, при її започаткуванні, зміні чи просто впровадженні.
Деякі скептично налаштовані політологи доводили, що при цьому з картини політики повністю випадає питання інтересів. Вони доводять, що центральним елементом процесу управління є вигода для учасників: він спрямований на отримання вигоди для себе. Цей аналіз можна застосувати до організацій як таких (див. Georgiou, 1973; Aldrich et al., 1994), але в основному він застосовується до «публічної політичної діяльності», що, мабуть, найкраще відображено в класичному творі Ласвелла «Політична діяльність: хто отримує що, коли і як» (Lasswell, 1936). Він відображає конкретні характеристики американської політичної системи: висока чутливість до виборців, потужна риторика щодо суверенітету народу, дуже слабке поняття повноважень держави і повна залежність посадових осіб стосовно ресурсів від непевності рішень законодавчого органу. Законодавці перед лицем виборів невтомно борються за те, щоб уряд фінансував їхні потреби, і навпаки, діяльність уряду розглядається як втілення акумульованих потреб прихильників.
Така перспектива не суперечить підходу Еллісона: фактично до певної міри вона доповнює його, визнаючи, що учасники зацікавлені в результаті. Ми можемо додати, що вони зацікавлені також у процесі: для учасників публічної політики важливо просто залишатись у грі. Ми можемо пов'язати це із системою підходів Еллісона, зміщуючи фокус, введений Ліндбломом в обговорення. Ми можемо поглянути на внесок Ліндблома з точки зору двох вимірів, що перетинаються, в яких моделі Еллісона представляють способи, якими різні елементи можуть відображатися в процесі здійснення політики.
Це показує, що все залежить від того, як намальована мала — і учасниками, і спостерігачами. Якщо люди зосереджуються на результаті і використовується бачення системи в цілому, то має сенс думати про політику як про діяльність раціонального гравця, який робить вибір для суспільства в цілому: «Якого типу догляду за дітьми ми потребуємо?» Залишаючись із системою, але думаючи більше про процес, аніж про результат, ми думаємо радше про облаштування, спеціалізацію й рутинну діяльність: «Як сім'ї, компанії, школи, органи соціального забезпечення, профспілки реагуватимуть на питання догляду за дітьми?», — тобто ми мислимо категоріями управлінського процесу. Визнаючи, що ці різні організації конкурують між собою, ми запитаємо: «Як різні учасники утворять спілку для підтримки політики догляду за дітьми і що опоненти такої політики (наприклад, Скарбниця) робитимуть, опираючись цьому?»,— тобто ми мислимо в термінах бюрократичної політичної діяльності. А намагаючись пояснити помітний зсув у політиці, ми можемо обґрунтовувати, що у випадку, коли матері підуть на оплачувану роботу, жіночі групи вимагатимуть підтримки політики догляду за дітьми (з підтекстом стосовно втрати підтримки виборців у разі, якщо її не буде введено в дію), і чутливі до підтримки виборців політики відчують обов'язок запровадити цю політику, — тобто ми розглядаємо політику як конкуренцію за вигоди для учасників.
Цей приклад показує, що, хоча жодна з цих перспектив не Дає повного зображення процесу здійснення політики, всі вони Щось додають до нього, і якщо їх використати разом, можна Досягти значно точнішого аналізу. Це видно, якщо поставити питання: «Як кожна з цих перспектив бачить основне завдання для аналізу політики?»
У перспективі раціональних гравців завданням політики є вибір найкращої сукупності заходів: якою повинна бути мета, як до неї слід підходити? Для цього розроблюються складні форми аналізу політики, створюються окремі організації для «розробки політики» чи «огляду політики». «Аналіз політики» загалом складається з методів визначення альтернативних заходів, оцінки їхніх імовірних результатів і обчислення того, яка альтернатива найкраще приведе до визначених цілей (зазвичай це виражається прикладними розрахунками: яких розмірів вигода для якої кількості людей і яким коштом?). Ці розрахунки приводять до «об'єктивних» висновків на підтримку одного конкретного комплексу заходів.
Під цим розуміється, що організації існують для того, щоб досягати цілей, самі цілі чіткі, і найкращий шлях до їх досягнення — технічне питання, яке треба віддати експертам. Усі ці припущення сумнівні. Хоча й вважається, що організації мають цілі, але не завжди на практиці зрозуміло, якими вони є, як вони були обрані, і чи справді діяльність організації найкраще зрозуміти як намагання досягти цих цілей. І навіть якщо чіткі цілі існують, невідомо, чи учасники готові прийняти судження незалежного аналітика політики стосовно найкращого способу їх досягнення: дослідження політики вимагають більше аналізу взаємодії й переговорів, ніж наукової відстороненості.
З цих причин численні спостерігачі (і навіть деякі практики) доводять, що результат має менше значення, ніж процес, і потрібно зосередитись на поточній практиці учасників, а не на проголошених цілях. Рушійною силою в уряді, кажуть вони, є не так політичні уподобання міністрів, як рутинна діяльність бюрократії. Заходи загалом формуються за функціональною спеціалізацією: за дороги відповідає дорожнє відомство, яким керують дорожні інженери, охорона здоров'я — в руках Міністерства охорони здоров'я, яким керують медики, освіта адмініструється міністерством, у якому працюють педагоги, і тому подібне. Хороша робота визначається з точки зору діяльності фахівців, а не результатів політики: наприклад, зосередження уваги на управлінні водопостачанням стосується будівництва дамб, і значно менше уваги приділяється тому, чи будівництво нової дамби є найкращою відповіддю на проблему політики. Документи політики набувають вигляду тверджень про поточну практику, що у свою чергу відображає функціональні експертні знання, на яких побудований орган: «Ми робимо те, для чого ми створені».
У такій перспективі завданням політики є подолання інерції фахівців-посадовців. Реформатори доводять, що потрібно створити спеціальні органи політики для того, щоб розширити можливості обговорення питань політики і щоб надати міністрам більше незалежності від фахівців-посадовців. Сюди належить створення підрозділів у рамках органу, але поза основним руслом фахової роботи. І ці підрозділи мають підпорядковуватись безпосередньо міністрові. їх можна вкомплектувати людьми неосновної спеціалізації: підрозділ публічної політики в галузі охорони здоров'я, наприклад, може бути укомплектований бухгалтерами та соціальними працівниками на додачу до традиційних медиків. їх відмінною професійною рисою буде «політика».
Але такого роду реформи ігнорують урахування інтересів і конкурентної боротьби в стосунках між відомствами, тобто бюрократичну політичну діяльність. Якщо йде суперечка між управлінням доріг і природоохоронним відомством стосовно нової дороги, то це не просто означає, що обидва відомства мають різні погляди на необхідність збереження природного середовища зникаючих видів. Управління доріг добивається схвалення основного проекту будівництва, а природоохоронне відомство наполягає на своєму праві блокувати заходи інших агенцій на основі екологічних міркувань. Отже, процес здійснення політики містить боротьбу за місце у грі й за інтерпретацію заходів, а це означає, що «примирення» буде важко досягти, воно буде сумнівним і підриватиметься постійними сутичками.
Таким чином, завданням політики є знайти способи переконання учасників пристати на спільний комплекс заходів, коли можливість для цього є вкрай малою. Це завдання може виконуватись колективними органами (скажімо, «координаційним комітетом»), який прагнутиме досягти згоди між учасниками, або центральними органами розробки і здійснення політики, які намагатимуться стати на позицію «уряду в цілому», такими як, наприклад, Центральний комітет розгляду політики, створений у Великобританії для консультування Кабінету, а не окремих міністрів. У будь-якому разі робота зі здійснення політики є формою дипломатії.
І нарешті, якщо ми бачимо процес здійснення політики як прагнення до отримання вигоди складовими групами, тоді розробка політики має стосуватися того, як ці прагнення висуваються, конфліктують і залагоджуються. Якщо політичні представники подають заявки, скажімо, стосовно урядової підтримки Для центрів догляду за дітьми, то це може робитися для конкретного випадку («Чи можемо ми собі це дозволити?», «Чи потрібно нам підтримувати цього представника?»). Але для того, Щоб мати справу з такими заявками протягом тривалого часу, Цей процес має бути інституціоналізований, тобто будуть встановлені формальні канали для роботи з такими поданнями, розроблені правила їх обробки. Організаційні канали можуть спочатку бути досить рудиментарними (скажімо, використання певної форми, подання заявок у певні періоди року), але цілком імовірно, що вони розвиватимуться, оскільки посадовці набуватимуть спеціалізованих знань, а пропоненти ставатимуть умілішими й вимогливішими.
Аналогічно, правила можуть бути спочатку дуже суворими й не пов'язаними безпосередньо з потребами (наприклад, «Уряд покриє 50 % організаційних витрат, але не більше як 100 000 доларів» чи «Уряд підтримуватиме лише один центр на одного представника на рік»), але з часом, коли учасники стають обізнанішими, ці правила зазвичай ускладнюються. Наприклад, процес розміщення коштів може враховувати кількість працюючих і одиноких матерів у певному регіоні, Існуючий розподіл центрів, потреби інших регіонів тощо. Аналіз витрат і вигід, наприклад, був розроблений як спосіб систематичної обробки заявок до уряду (див., наприклад, Self, 1975). Існує тісний зв'язок між правилами й каналами: комісія, складена з посадовців, які мають економічну освіту, буде схильна розробляти правила розміщення ресурсів інакше, ніж підкомітет законодавчого органу.
Висновки
З цього обговорення стає зрозуміло, що співвідношення між «політикою» та цими іншими загальновживаними термінами полягає не в тому, що політика — це нова й досить відмінна форма діяльності, а в тому, що це — інший спосіб пояснення й конфігурування організаційного процесу. Це означає, звичайно, що Мова є частиною дії: терміни, які люди вживають, — «політика», «менеджмент» чи «стратегія», — є частиною способу розуміння учасниками того, що вони роблять, пояснення цього і пошуку підтримки для нього. Вони роблять це, використовуючи конструкти, які люди поділяють, як, наприклад, «політика» та «рішення». Скажімо, ті, хто обстоює розвиток знання мов, намагатимуться створити «Національну мовну політику» як знаряддя для моральної (а можливо, і законодавчої) підтримки своїх зусиль. Отже, питання про сутність терміна «політика» або «менеджмент» не є суто технічним, як може здатися з авторитарного визначення: терміни, які вживають учасники, є частиною їхнього репертуару.
Тут можна також побачити постійне організаційне напруження між вертикальним і горизонтальним вимірами, а також наслідки, які проявляються для політики. У вертикальному вимірі обговорення стосовно політики передбачає організаційну узгодженість, ієрархію й інструментальність: якими є організаційні цілі та як їх найкраще досягти? У горизонтальному вимірі питання ставиться не про саму організацію, а про діапазон людей і органів, які стають причетними до цього, — стейкхолдерів1, як їх називають, а також про такі заходи, які можуть одержати підтримку від усіх чи від більшості з них.
1 У науковій і публіцистичній літературі останнім часом з'явилося багато нових термінів, які перекладаються на українську мову кількома словами або не мають прямого еквівалента. В даному випадку слово stakeholder можна перекласти як «той, хто зацікавлений» або «причетний». Але в працях українських авторів уже можна зустріти термін «стейкхолдери», тому і тут він вживається саме в такому вигляді.
Додаткова література
Парсонс (Parsons, 1995: 16 - 29) добре описує зародження чіткого «підходу публічної політики» в політичних науках. Докази Вільсона (Wilson, 1887) стосовно чіткого розрізнення політики й управління цитуються по-різному, але врешті-решт відкидаються як застарілі й нереалістичні. Автори на зразок Барретта і Фуджа (Barrett and Fudge, 1981) повідомляють, що посадові особи залучаються до вироблення політики, а в CШA група «Маніфест Блексбург» доводить, що вони повинні залучатись: що посадові особи відіграють законодавчу й конституційну роль (Wamsley et al., 1990). Стосовно «нового публічного менеджменту», який до певної міри перехопив зацікавлення у політики, дивись Metcalfe and Richards (1992) і Hughes (1994).
