Політика - Г. К. Колбеч 2004

4. Навіщо вона?

Запитання «Навіщо потрібна політика?» ставиться не часто, можливо, тому, що відповідь вважається очевидною. Тим більше є рація поставити його, оскільки воно висвітлює ті моменти, що сприймаються як саме собою зрозуміле в аналізі політики, ті елементи, які не стають предметом ретельного розгляду, оскільки вважається, що кожен згоден з ними. Воно також висуває наперед те, що дехто назвав би «відносною суперечністю фактів»: тобто які є альтернативи для політики? Що ми мали б, якби у нас не було політики?

Домінуюча парадигма

Домінуюча парадигма в дослідженнях політики розглядає її як здійснення повноважень для досягнення колективних цілей. Політику слід розуміти через досягнення цілей: наша політика — це те, чого ми хочемо досягти. Очевидно, що припущення про те, що політика — Цілеспрямований хід дій (Anderson et al., 1984: 4), лежить у руслі основних визначень політики. Лассвелл і Каплан визначають політику як «спроектовану програму цілей, цінностей і практичних заходів» (Lasswell and Kaplan, 1970: 1), а Фрідріх відверто проголошує: «Поняттю політики притаманна наявність мети, цілей чи орієнтирів» (Friedrich, 1963: 70).

Сприйняття політики як прагнення досягти затверджених цілей апелює до здорового глузду, оскільки воно поєднує два широко визнаних припущення: по-перше, що уряд існує для досягнення цілей, по-друге, що ці цілі є оптимальними для поліпшення добробуту окремих людей.

Напевно, друге припущення — що цілі урядування повинні полягати в досягненні максимального добробуту людей — повинно логічно йти першим. Тут домінуюча парадигма в літературі з політики виходить з традицій Джеремі Бентама й утилітаристів, які вважали, що виправдання урядових дій випливає з його здатності забезпечити найвище щастя для найбільшої кількості. Цей підхід, доповнений принципом оптимальності Парето (найкраща дія — та, що приносить користь хоч кому-небудь і не погіршує стану нікого іншого), був покладений в основу принципів аналізу політики (дивись Jenkins-Smith, 1990: ch. 1). Основна увага приділялася віднайденню способів обчислення «найкращого» варіанта політики, загалом ґрунтуючись на обчисленні відносних переваг для різних інтересів у разі досягнення бажаних цілей кожного варіанта.

Обговорення того, які цілі повинен мати уряд, звичайно, передбачає, що уряд є певним утворенням, що може мати цілі й прямувати до їх досягнення, — тобто що він є цілісним, з власною думкою: когерентним, інструментальним та ієрархічним. Ця організація може розглядатися як одне ціле: вона існує для досягнення цілей, які визначаються нагорі. В такій перспективі політика — це специфікація цілей, вона вважається здійсненою, коли цілі досягнуті. У такій перспективі можна бачити процес здійснення політики, що складається з ряду етапів:

1. Визначення цілей. Перше запитання — в чому вони полягають. У такій перспективі цілі визначаються рішеннями уповноважених лідерів. Якщо вони бажають діяти раціонально, то повинні чітко визначити ті цілі, яких вони прагнуть досягти.

2. Вибір способу дій. Уточнивши цілі, лідери обирають спосіб дій, що забезпечить досягнення цих цілей, пам'ятаючи про відносні витрати на здійснення кожної системи заходів.

3. Впровадження цього способу дій. Інші працівники тоді» мають упроваджувати обрані системи заходів, а решта організаційного процесу описується як впровадження цього вибору.

4. Оцінка результатів. Тепер можна (і потрібно) оцінити наслідки впровадження рішень: «Чи були рішення впроваджені ретельно й економічно?» (оцінка вигідності)» та «Чи справило впровадження рішень очікуваний вплив на проблему, на вирішення якої було спрямоване Д^е політичне рішення?» (оцінка ефективності).

5. Модифікація політики. У разі необхідності політика доповнюється відповідно до її оцінки.

Мета як дороговказ до процесу здійснення політики

Таке «лінійне» представлення політики як впорядкованого переходу від мети до наслідків здається настільки логічним і безперечним,— майже на рівні здорового глузду,— що можна дивуватися тому, що практики повідомляють про його невідповідність їхньому досвідові. Вони вважають, що процес здійснення політики складніший і неоднозначніший. Тут однією з головоломок і для аналітиків, і для практиків у галузі здійснення політики є розбіжність між тим, як люди говорять про політику, і тим, як вони її здійснюють. Люди говорять про політику в термінах спрямування на досягнення чітко сформульованого набору узгоджених цілей: «Метою цієї політики є...», проте вони часто кажуть, що в їхньому досвіді участі в процесі здійснення політики важко побачити ці узгоджені цілі: важко досягти згоди або утримати її, цілі нечіткі, а сам процес полягає в неперервних переговорах і пошуку злагоди, а також у переслідуванні певних цілей.

Наприклад, учасники виявляють, що навіть у межах однієї організації не завжди очевидними є цілі, до яких вона прагне. Це може бути викликане відсутністю чітко сформульованих цілей, або, якщо вони і є, виявляється, що вони не настільки важливі для визначення того, що людям робити. В офіційних документах може бути положення про корпоративну мету, але більшість людей в організації або не побачили її, або не знають, як вона пов'язана зі здійсненням ними своїх функцій. Може бути і кілька формулювань цілей політики, які не узгоджуються між собою, скажімо: «Цілями нашої імміграційної політики є захист нашої культурної Цілісності, зміцнення сімейних зв'язків, стимулювання міграції робочої сили, захист працевлаштування існуючої робочої сили і виконання наших міжнародних зобов'язань». Всі ці твердження стосовно бажаних наслідків мають право на існування, проте Цілком можливо, що рух до однієї мети здійснюватиметься за Рахунок неуваги до іншої, тому вони не дуже висвітлюють дії політики як спрямування до досягнення цих цілей.

Фактично представлення організованої діяльності як досягнення визначених цілей має дещо нереальний характер. Це не означає, що формулювання мети неможливо знайти чи вона офіційно не затверджена: це означає, що може діяти ще ряд інших процесів. Люди в організаціях прагнуть продемонструвати свої професійні уміння, виконувати стандартні робочі процедури організації та підтримувати стабільні стосунки з її клієнтурою. Роблячи все це, вони цілком можуть звертатися до формулювання мети, що справді є до певної міри важливою, проте помилкою буде розглядати їхню діяльність просто як намагання досягти поставленої мети.

Не можна також вважати, що діяльність оцінюватиметься з позиції визначених цілей. Може проводитися формальне оцінювання з точки зору досягнення цілей, але діяльність оцінюється також і в звичній роботі організації. Можливо, працю шкільних учителів можна оцінювати на основі досягнення учнями визначених навчальних цілей, але ймовірно, що використовуватимуться і більш загальні способи оцінювання: «Чи є якісь дисциплінарні проблеми?», «Чи зберігається рівень шуму в класі у межах нормальних очікувань?», «Чи є якісь скарги від батьків?», «Чи є труднощі в переході учнів до наступного класу?» тощо.

Цей спосіб оцінювання діяльності організації, «орієнтований на процес», може супроводжуватися більш формальним оцінюванням, «орієнтованим на цілі». Інспектори управлінь освіти, керівники шкіл і батьки, напевно, матимуть різні підходи до оцінювання того, що відбувається у класі. Додатково можна сказати, що вони мають різні навчальні цілі, проте це вимагатиме від нас перевести їхнє бачення процесу в чіткі цілі, а це може заплутати. Ми не здивуємося, виявивши, що директор школи хоче, щоб у класах було тихо, дисциплінарних проблем було менше, а батьки не скаржилися, проте чи означає це, що саме в цьому й полягають його чи її цілі стосовно школи?

Але в будь-якому разі (як засвідчує цей приклад) питання мети зазвичай не може обмежуватися однією організацією. Як ми бачили в попередньому розділі, процес здійснення політики включає багатьох учасників, і, ймовірно, вони мають чіткі, можливо, суперечливі погляди на те, якою повинна бути програма. Вони можуть мати не лише різні ідеї стосовно того, що робити з проблемою: вони можуть мати суттєво відмінні погляди на те, в чому полягає сама проблема. Як ми бачили на прикладі з алкоголізмом у розділі 2, різні функціональні фахівці інтерпретуватимуть її з точки зору своїх власних знань і досвіду і генеруватимуть різні ідеї стосовно того, що має бути адекватною реакцією політики. Таким чином, визначення цілей політики не є справою вільної від контексту групи «виробників політики», яка встановлює одну мету для всіх учасників: тут наявний цілий набір зацікавлених сторін, які здійснюватимуть власний аналіз проблеми і шукатимуть більшої підтримки для того, що вони вважають найприйнятнішим способом дії.

Це означає, що зв'язок між дією й цілями політики стає проблематичним: ми не можемо вважати його обов'язково існуючим. У постійному обігу можуть існувати кілька цілей політики. Навіть якщо вжито певних заходів у відповідь на якусь сформульовану мету політики, вона може суперечити іншій меті. Дії, спрямовані на досягнення мети політики щодо відкриття ринків робочої сили і виконання наших міжнародних зобов'язань, можуть працювати проти цілей забезпечення працевлаштування й захисту нашої культурної спадщини. А офіційно сформульовані цілі політики можуть суперечити іншим аспектам діяльності. Сформульована мета стосовно важливої, хоча й неоднозначної справи обговорення у школах проблем статевих стосунків і ВІЛ-СНІДу може суперечити прагненням директора уникати обурення значної кількості батьків. Тому замість того, щоб інтерпретувати всю діяльність як досягнення певної мети політики, нам варто запитати, як пов'язані між собою мета і дії.

Альтернативи мети

Те, що мета є лише одним з можливих засобів зрозуміти процес здійснення політики, можна побачити, розглядаючи деякі її альтернативи.

Наприклад, хоча можна сказати, що політика — це досягнення цілей, але вона одночасно є і рутиною: «Політика кафедри стосовно спізнення з поданням письмових робіт...» означає: «Це — рутинний принцип, який ми прийняли саме для таких ситуацій». Це легко подати як виникнення бюрократичних процедур, що не пов'язані з (у даному випадку освітніми) цілями, але вся організація має справу з «рутинізацією» — розробкою відомих і передбачуваних способів упоратися з подіями. Організації розробляють «стандартні робочі процедури», які в основному різні у різних організаціях. Еллісон зазначає, що відмінність стандартних робочих процедур між Пентагоном, ЦРУ та Держдепартаментом є дуже важливою для розуміння політичного процесу Америки під час Кубинської ракетної кризи (Allison, 1971). Вони по-різному отримували, обробляли й оцінювали інформацію, Досягаючи суттєво відмінного розуміння того, що відбувається, і того, як на це потрібно реагувати. Практики в галузі політики можуть виділити два різних типи політики: явні раціональні міркування й цілі як один тип, і визнані регулярності в організаційному процесі — стандартні робочі процедури — як інший.

Поглянувши на це з іншого боку, ми побачимо, що політика стосується також структури. Організована діяльність формується не лише цілями, яких намагаються досягти, але й природою організаційних форм, через які вона відбувається. Наприклад, політика Асоціації батьків і громадян вищої школи¹ стосовно орієнтації учнів на професійну підготовку, напевно, виглядатиме не так, як така ж політика, здійснювана головним управлінням Міністерства освіти. Місцева Асоціація батьків і громадян працюватиме більш індивідуальним, можливо, ідіосинкратичним способом, пристосовуючи окремих осіб до конкретної праці за допомогою особистих контактів, тоді як Міністерство освіти, яке має справу з багатьма школами й мало що знає про їхні зв'язки з виробництвом, схильне до більш формальної діяльності, до визначення стандартних процедур і пошуку центральних організацій працедавців, з якими вони домовлятимуться. У цьому контексті ключовими питаннями будуть не «Чого ми хочемо досягти?», а «Яку роботу ми виконуємо?», «Хто її виконує?» і «Які ресурси підтримують ці заходи?». Практикам у галузі політики знайомі такі запитання: замість «Чи затверджена ця мета? « вони запитують: «Хто відповідає за це?» та «Які ресурси — штат, гроші, увага вищого керівництва — можуть бути залучені?»

Як ми зазначали, деякі автори розглядають політику саме в такому аспекті — тобто як «структуроване скерування важливих ресурсів» (Schaffer, 1977). У цьому контексті ми можемо зрозуміти, чому реформатори прагнуть змін не лише у формально визначених цілях організації, а й у її структурі. Скажімо, екологи можуть вимагати, щоб організація з дорожнього будівництва не лише прийняла до виконання мету політики стосовно захисту заповідників, а й утворила у себе відділ захисту природної спадщини, укомплектований біологами, щоб не послаблювати увагу до цієї мети політики. Аналогічно, як ми вже бачили, вони можуть заявляти про своє прагнення ввести нові рутинні процедури в цій організації, щоб усі великі будівельні проекти супроводжувалися їх «Аналізом впливу на довкілля» з особливим наголосом на збереженні природної спадщини.

Інша перспектива стосовно політики бачить її не під кутом вибору цілей, яких слід досягти в майбутньому, а як інтерпретацію нашої нинішньої ситуації й дій. Замість запитання «Куди ми хочемо прийти?» запитують: «Де ми зараз є і що ми робимо стосовно цього?» Марш і Ольсен (March and Olsen, 1989: 23) порівнюють два альтернативних способи розуміння дій:

Очікувальні дії

1. Які у мене є альтернативи?

2. Якими є мої цінності?

3. Якими будуть наслідки моїх альтернатив для моїх цінностей?

4. Вибрати альтернативу, що має найкращі наслідки.

Обов'язкові дії

1. Якою є нинішня ситуація?

2. Хто я такий?

3. Наскільки придатні для мене різні дії у цій ситуації?

4. Робити те, що найбільш підходить.

Ця перспектива перегукується з тим, що було сказано стосовно рутини і структури: обидві відіграють важливу роль у нашому розумінні світу.

Бухгалтер запитує: «Що робить бухгалтер у ситуації, подібній до цієї?» Керівник бюро запитує: «Що робить керівник бюро в такій ситуації?» Інституції будуються навколо кластерів відповідних дій, навколо процедур, що забезпечують їхню безперебійну діяльність перед лицем загрози перевороту і переслідування власних інтересів, а також навколо процедур їх удосконалення.

(March and Olsen, 1989: 24)

Таким чином, у цій перспективі політика має справу з обґрунтуванням дій, що допомагає нам краще зрозуміти той факт, що дія може бути першою, а визначення мети може йти слідом. Наприклад, так не було, що спочатку була розроблена імміграційна політика, а потім почалася імміграція: навпаки, сам факт імміграції примусив людей розробити політику щодо цього явища. Для цього могло знадобитися зведення разом дій з різних сфер — ринку робочої сили, освіти, соціального забезпечення, громадянства — в одну перспективу, названу «імміграцією». У цій перспективі політика стосується того, як організована діяльність під конкретною назвою.

¹ Мається на увазі школа для старших учнів — еквівалент старших класів в українських школах.

Мета як евристичний засіб

Проте, хоча ця орієнтована на досягнення цілей модель політики може не бути абсолютно точним представленням процесу здійснення політики, вона виявляється важливою у межах самого процесу. Учасники процесу здійснення політики використовують цю модель для кращого розуміння дій, у яких вони беруть участь. Вона конфігурує дії конкретним способом, який робить їх і вичерпними, і виправданими. Вона пропонує систему, що дає змогу людям і цінностям відповідно розташуватися й бути визнаними.

Ми, наприклад, можемо бачити, що ця орієнтована на досягнення цілей модель описує процес здійснення політики як застосування повноважень. Вона починається з визначення затверджених цілей і пояснює решту організаційного процесу як рух до досягнення цих цілей, виходячи на свою вищу точку при оцінюванні того, чи досягнуто цілі. Вона пояснює місце місце учасників у діях з точки зору їх повноважень: люди можуть діяти разом, оскільки уповноважені лідери визначили колективну мету, над досягнення якої потім працюють усі учасники. Тоді ці уповноважені особи подаються як «ті, хто приймає рішення», люди, які обирають мету і засоби для її досягнення. Інші «працівники політики» описуються згідно з їх зв'язком і підпорядкуванням щодо тих, хто приймає рішення: вони пропонують «політичні поради» чи надають «підтримку рішенням». І, крім них, є ще «виконавці», чия роль полягає у впровадженні рішень повноважних органів і чия діяльність стає предметом уважного вивчення «оцінювачів», які у свою чергу звітуватимуть тим, хто приймає рішення, стосовно досягнення цілей.

Оскільки такий підхід відводить центральне місце в політиці цілям повноважних органів, він зосереджує увагу на тому, яким способом обираються цілі, ведучи до «методології вибору»: аналітичних рамок і методів для супроводу уповноважених осіб до оптимального вибору. Сюди належить не лише конкретна поважна процедура на зразок аналізу витрат і прибутків, а й ідеї, на яких базуються ці методи: сприйняття політики в інструментальних термінах (тобто те, що зроблено, може бути подане як конкретний розподіл прибутків) і стимул до відшукання правильного розподілу прибутків за допомогою тестів на зразок «оптимальності Парето».

Ця розробка «технологій вибору» спрямовує нашу увагу на те, як орієнтований на мету підхід формує процес здійснення політики з точки зору експертного знання: якщо політика в першу чергу спрямована на досягнення цілей, то центральними мають стати питання, якими повинні бути ці цілі та в який спосіб вони мають досягатися. Це питання, в яких виявляється власне знання фахівця. Чи потрібна нам промислова політика? Якими є наші цілі стосовно розвитку міст? Який найкращий спосіб досягнення наших цілей в охороні здоров'я? Для відповіді на ці запитання виникають галузі спеціального знання. «Промислова політика», «політика розвитку міста», «політика охорони здоров'я» — ці поняття стають окремими галузями експертного знання, з позицій якого професійні організації, журнали, навчальні заклади й інші, хто посідає це експертне знання, можуть проголошувати конкретні пропозиції до процесу здійснення політики.

Одразу виникає запитання стосовно взаємозв'язку між «повноваженнями» та «експертним знанням» у процесі здійснення політики. Хто веде перед — уповноважені органи чи експерти? Як можна здійснювати політику в галузі охорони здоров'я, коли ви не маєте професійної підготовки в цій галузі? Чи, може, представники повноважних органів просто озвучують думку експертів? Цьому взаємозв'язку притаманна неоднозначність і потенційна конфліктність, і народна мудрість у світі політики породила приказки, що відображають цю напруженість (і служать для її зняття): наприклад, ліберальний вислів «експерти мають бути поряд, але не зверху» або китайське комуністичне гасло про необхідність бути «і червоним (тобто натхненним політичною владою), і експертом».

Більше того, як ми вже бачили, навряд чи існує одна чітка галузь експертного знання стосовно будь-якої проблеми політики, радше існують різні експертні знання, що можуть бути залучені, і вони визначатимуть питання різними способами. У випадку, скажімо, політики заліснення може бути, що економісти, фахівці лісової галузі та екологи матимуть різні відповіді на одне й те ж запитання: «Якими є наші цілі?»; отже, це не проста проблема — стосунки експертів з офіційними органами.

Проте цей приклад вказує нам на третю особливість: орієнтація на мету може використовуватися для створення порядку в галузях політики. Не можна стверджувати (як ми бачили на прикладі політики заліснення), що в основі політики лежить чітка спільна мета, але мається на увазі, що учасники політики сприймають її так, начебто вона повинна бути. Це означає, що вони можуть зіткнутися з існуванням різних точок зору стосовно суті заходів, і тут важливо поставити запитання: «Якими є наші цілі?»

Вираження цього в таких термінах запрошує учасників до висловлення своїх поглядів у порівнюваний спосіб. Таке запрошення може привести до досить різноманітного набору цілей, як-от:

✵ «максимізувати внесок лісової промисловості в економіку»;

✵ «отримати від лісів оптимальну постійну продукцію»;

✵ «зберегти ліси як заповідники флори й фауни».

Але висловлення різних поглядів через цілі полегшує сприйняття їхньої різноманітності. Досягається визнання кожної точки зору, і увага спрямовується на те, як організувати заходи, щоб врахувати різні точки зору. Це часто здійснюється шляхом узгодження всього набору цілей, з якими погодились учасники, наприклад:

✵ «досягти оптимальної віддачі від державних лісових ресурсів, одночасно зберігаючи природні екосистеми».

Такі декларації зазвичай є дуже широкими і часом відкидаються як майже безглузді (така собі «лемішка»), бо, хоча всі Учасники можуть з ними погоджуватися, вони не дають нам чіткого Уявлення про те, що буде зроблено. Проте їхнє значення полягає в тому. що вони справді існують і що учасники з різними поглядами на політику можуть звертатися до них по підтримку. Таким чином, цілеспрямована схема політики мобілізується у вигляді встановлення порядку в процесі політики.

Мета й управління

Незалежно від того, побудована політика на спільних цілях чи ні, це поняття відіграє значну роль в управлінні організаціями. Організації прагнуть до диференціації, тобто розбиваються на різні елементи, скажімо, на галузеві відділи з різними функціями, а часто — і на географічно розкидані підрозділи, і менеджери прагнуть до організаційного узгодження, з'єднуючи разом ці елементи. Цільовий дискурс — цілі політики, декларування основних завдань, стратегічне бачення, корпоративні плани тощо — може відіграти в цьому процесі важливу роль. Він поширює диференціацію в межах організації й створює основу, на якій можуть зустрічатися різні «гравці».

Він може також допомогти центральним органам здійснювати контроль над оперативними підрозділами організації. Він створює центрові основу для подолання інерції оперативних елементів організації. Функціональні фахівці прагнуть скористатися зі своєї спеціалізації: лікарі хочуть лікувати хворих, інженери з водопостачання прагнуть будувати дамби, міські планувальники намагаються визначати стандарти тощо. Погляд на політику як на мету дає центрові змогу долати тенденцію фахівців до обстоювання лише своєї сфери. Він може запитати: «Чи є ці заходи найкращим шляхом для досягнення певного визначеного результату?» Чи мусимо ми лікувати все більше пацієнтів у лікарнях, а чи краще переадресувати їх до інших, більш відповідних форм охорони здоров'я? Чи повинні ми увесь час намагатися задовольнити попит на воду, що постійно зростає, збільшуючи її постачання, а чи метою політики має бути достатнє постачання води при зменшенні попиту — наприклад, шляхом підвищення ціни на воду? Декларування мети політики можна використовувати як важіль для досягнення рівноваги, як зовнішній орієнтир, який центр може застосовувати для управління потребами операційних елементів. Його можна використовувати як спосіб для обґрунтування потреб у ресурсах: як ці потреби в ресурсах впливатимуть на встановлений набір цілей політики? Таким чином, вираження цілей стає частиною процесу контролю.

Цей зв'язок між метою й контролем в організаціях має два напрямки. Лідери організацій не просто прагнуть контролю для того, щоб досягти мети: люди також формулюють цілі як демонстрацію своїх заявок на лідерство. Зокрема, можливих політичних лідерів запитують: «Яка ваша політика стосовно «а», «б» і «в2?», але в багатьох організаційних контекстах лідерство демонструється формулюванням цілей. Це — частина «культурної побудови» лідерства в організаціях, тобто це те, чого люди очікують від лідерів.

Очевидно, що орієнтація на мету може мати велике значення під час переговорів про стосунки поза організацією. Наприклад» орган юстиції може ухвалити політику стосовно попередження злочинності серед підлітків, спрямовану на зменшення кількості злочинів серед молоді, прагнучи при цьому до співпраці не лише з судами, поліцією, організаціями соціального захисту, а й з неурядовими організаціями та системою освіти. Ці інші органи можуть бути мало зацікавлені в зниженні кількості злочинів серед підлітків (наприклад, школи вбачатимуть свою роль у навчанні дітей, а не в здійсненні суспільного контролю), але формулювання мети таким чином, щоб мало хто заперечував проти неї, стає засобом мобілізації підтримки з боку широкого діапазону ресурсів. Так само як мета може спрацювати для утворення спільних засад всередині організації, вона може діяти і між організаціями.

Мета і процес здійснення політики

Наше обговорення показало, що, хоча ідея політики як мети важлива для аналізу політики, цілі політики, з якими ми стикаємося, не є незалежними від процесу політики і не передують їй, а радше повинні уявлятися як частина цього процесу. Політика не починається з мети і не продовжується заходами: люди прагнуть зробити дії осмисленими, а також сформувати й уточнити формулювання мети. Це неперервний процес взаємодії між інтерпретацією та дією, яка її стосується. Як ми бачили, політика — це спосіб надання діям осмисленості, приведення Хаотичних форм діяльності до загальної схеми. Наше питання полягає в тому, як це робиться, з якими наслідками для заходів, а конкретніше, яке значення має мета для заходів і для аналізу?

Припущення, що політика пов'язана з визначенням і досягненням цілей, так укоренилося в домінуючу парадигму людської діяльності як інструментальної раціональності, що його й не перевіряють, хоча це варто зробити. Як належне сприймають те, що суспільні дії спрямовані на досягнення мети, що політика — це досягнення колективних цілей і що формулювання політики вказує на те, якими є ці цілі. Але спостереження за процесами здійснення політики вносить сумніви стосовно справедливості такого припущення. Часто формулювання політики таке широке й містить стільки внутрішніх непорозумінь і суперечностей, що важко побачити, які суспільні дії можна спрямувати на досягнення цілей. А спостереження за організаційним процесом не вказує на те, що його найкраще уявляти собі як прагнення до досягнення чітко визначених цілей.

Збирається інформація, визначаються альтернативи політики, здійснюються аналізи витрат і вигід, але складається враження, що все це призначається швидше для того, щоб переконати спостерігачів у правильності вжитих заходів, ніж для того, щоб вплинути па Ці заходи. Потенційні учасники, здається, стурбовані як правом взяти участь, так і самим фактом участі; учасники посилаються на особливості цього процесу легше й жвавіше, аніж на його наслідки; «гарячий» доказ веде до рішення без обґрунтування його виконання; інформація стосовно рішення запитується, але не розглядається; повноваження вимагаються, але не використовуються.

(March and Olsen, 1989: 48)

Це означає, що, хоча формулювання цілей вкрай важливе для процесу здійснення політики, ми не можемо розглядати її заходи як просто досягнення цих цілей. Пояснення політики як обережного прогресу в напрямку відомої мети радше виправдовує заходи, ніж пояснює їх (March and Olsen, 1989: 25). Але цільове представлення політики важливе для учасників. Звертаючи їхню увагу на домінуючу парадигму інструментальної раціональності, воно посилює мобілізацію підтримки політики.

Це нагадує нам, що політика стосується як процесу, так і його наслідків, як відданості, так і цілей. Учасники процесу політики намагаються добитися підтримки своєї діяльності, а формулювання мети допомагає цьому. Проте що ширшим і неконкретнішим воно є, то більш імовірним є залучення підтримки, тому формулювання мети загалом не робиться дуже точним, і стає важче інтерпретувати цей процес як прагнення досягти її. У цій послідовності існують винятки — скажімо, конгресмени-республіканці, обрані в 1994 році, описували свою (відносно конкретну) платформу політики як «контракт з Америкою», але формулювання мети в політиці повинно сприйматися з точки зору його місця в сучасності, а також майбутнього стану, до якого приведе ця політика.

Додаткова література

Оскільки раціональний інструменталізм — сприйняття політики як процесу досягнення визначених цілей — глибоко вкорінений у розумінні світу з позицій «здорового глузду», в літературі з публічної політики його схильні вважати само собою зрозумілим замість того, щоб аналізувати. У Дженкінса-Сміта (Jenkins-Smith, 1990) ви знайдете ґрунтовне обговорення цього «утилітарного припущення», а разом з Полом Сабатьє (Sabatier and Jenkins-Smith, 1993) вони доводять, що динаміка політики полягає у згоді щодо цінностей, а не прагненні до досягнення узгоджених цілей. Книга Марча і Ольсена (March and Olsen, 1989: розд. 3) містить корисну критику інструментального припущення; цінні корективи робить також обговорення контекстуалізації¹ політики в праці Кінґдона (Kingdon, 1984) та аналіз символічних аспектів політичного процесу, зроблений Едельманом (Edelman, 1988).

¹ В оригіналі вжито термін «agenda setting», який в українських виданнях перекладають як «встановлення порядку денного», хоча з теорії аналізу політики випливає, що цей етап процесу розробки і здійснення політики є чимось значно ширшим, аніж оцінка важливості проблем політики і «ранжування» їх за доцільністю «включення до порядку денного обговорення повноважними органами». На мою думку, більш повно суть дій на цьому етапі процесу передасть саме термін «контекстуалізація».