Політологія - О.О. Волинець 2005

Розділ 8. Форми правління в сучасних демократичних державах

Як раніше підкреслювалося, форма держави, будучи системним явищем, реалізується в формах державно-територіального устрою, державного правління та механізмах політичного режиму. Ми вже з’ясували, що форма державно-територіального устрою визначається територіально-політичною організацією держави, правовим статусом територій та розподілом владних повноважень між центром і регіонами.

Чим же визначається форма державного управління? Вона залежить від порядку формування вищих органів державної влади, їх правового статусу та співвідношення між ними. Отже, за своєю сутністю — форма державного правління — це певний спосіб організації державної влади в країні, що визначається її джерелами, порядком формування і правовим статусом вищих органів влади та обумовлює їх структуру, принципи взаємодії і співвідношення сфер компетенції кожного з них.

Форми державно-територіального устрою та державного врядування відображають важливі елементи в організації державної влади. Але тільки їх аналіз ще не дає можливості з’ясувати всі істотні ознаки політичної природи і характеру сучасних держав в усій їхній різноманітності. Оскільки форми правління і державно-територіального устрою дають уявлення насамперед про структурно-організаційний аспект здійснення влади, тобто про зовнішній вираз державності. Прийоми ж і методи функціонування влади, її внутрішні механізми та принципи можуть бути розкриті через з’ясування типу пануючого в державі політичного режиму, який можна визначити як спосіб функціонування державної влади, певну систему методів і прийомів її здійснення, що має такі якісні характеристики: ставлення органів державної влади до правових підстав своєї діяльності, принципи її взаємовідносин з громадянським суспільством, можливості для реалізації людських прав і політичних свобод у суспільстві, правовий статус особистості.

Історія знає численні різновиди політичних режимів як способів здійснення влади: аристократію, політею, деспотію, олігархію тощо. Сучасна типологія політичних режимів була запропонована в 1982 році відомим англійським політологом П. Уошбурном, який вважав за доцільне поділити їх на дві великі групи: демократичні і недемократичні режими, характеристика яких буде дана у цьому і наступному розділах.

8.1. Демократія як ідеал і політична дійсність

Термін демократія» (від грец. demokratia — народовладдя) є одним з найбільш розповсюджених і багатозначних понять як політичної теорії, так і політичної практики. В найширшому значенні демократія розглядається як система функціонування і розвитку суспільства в цілому, як спосіб ведення суспільних справ і критерій оцінки процесів, які відбуваються в ньому.

Разом з тим демократія розглядається як ідеал суспільного устрою, що ґрунтується на певній системі цінностей (свободи, політичної рівності, народного суверенітету, поваги до прав людини тощо). Перетворюючись із світоглядного ідеалу в цілі політичної діяльності демократія набуває ознак громадського руху (національно-демократичного, соціально-демократичного, ліберально-демократичного тощо). Термін «демократія» вживається також для означення типу будь-якого об’єднання, що функціонує на засадах рівності своїх членів, періодичної виборності керівних органів та прийняття рішень більшістю (партійна, профспілкова, виробнича та інша демократія).

І, нарешті, демократія розглядається як певний спосіб організації і функціонування державно-владної сфери, як форма державного ладу, що ґрунтується на участі громадян в процесі прийняття рішень через пряме народовладдя і делегування свого суверенітету представницьким органам, за якого гарантуються права і свободи особистості та меншин, забезпечується право громадян на контроль за діяльністю владних структур, реалізуються принципи представництва інтересів усіх суспільних груп.

Поняття «влада народу» (демократія) вперше було застосовано у Стародавній Греції для означення певної форми врядування громадян у невеликих містах-державах (полісах). Початки демократичного врядування прийнято пов’язувати з реформами Солона у VI ст. до н. е. та найбільше нам відомо про афінську демократію часів Перікла (490 - 429 рр. до н. е.). Основні ознаки античної демократії (див.: Схема 8.1).

Починаючи з XVII - XVIII ст. нашого часу, коли починають формуватися сучасні національні держави, уявлення про демократію істотно змінюється. Старе розуміння демократії як самоврядування, що вимагало невеликих політичних одиниць, не могло знайти застосування в державних об’єднаннях з величезними територіями і багаточисленним населенням. Вихід з цієї суперечності дали змогу знайти сформульовані французькими просвітителями XVIII ст. концепції суспільного договору та народного суверенітету, згідно з якими пізніше сформувалися сучасні уявлення про демократію як форму правління, за якої владний суверенітет народу реалізується як через пряме народовладдя, так і через делегування владних повноважень представницьким органам.

Зі змінами розмірів і структури об’єкта демократії (поява сучасних держав) відбуваються глибокі зміни в її інститутах і практиці. Американський політолог Р. Дал, зокрема, вказує на те, що:

сутнісним елементом сучасної демократії стало представництво. Народ необов’язково сам має приймати рішення. Він делегує свою волю виборним уповноваженим представникам, які відстоюють його інтереси на державному рівні;

розміри демократичної держави з представницькою формою правління мають перспективу необмеженого зростання;

механізми прямої демократії, навіть у відносно малих державах, відрізняються обмеженою сферою застосування (за винятком деяких країн, наприклад, Швейцарія);

розмаїтість суспільного життя, що непрямо пов’язана з розмірами держав, стала сприйматися як норма, що сприяло подоланню властивих античній демократії моністичних уявлень про єдиний загальнонародний інтерес та єдину волю;

конфлікти інтересів здобули визнання як неминуче і природне явище;

політичний плюралізм було визнано принципом функціонування усієї політичної системи;

розширення індивідуальних прав стало характерною ознакою сучасних представницьких демократій, які дістали назву ліберально-демократичних систем;

виникла поліархія — сучасна форма демократії.

На думку Р. Дала, усі ці відмінності, разом взяті, становлять сутність сучасної демократичної держави, яка різко контрастує з давніми ідеалами і попередньою практикою демократичного врядування. Акценти робляться на індивідуальних правах, що стало наслідком як зрослих розмірів держави, так і визнання неминучості плюралізму і конфлікту інтересів. В короткому викладі відмінності між античними та сучасними уявленнями про демократію (див.: Схема 8.2).

Протягом ХІХ - ХХ ст. розвиток демократичної теорії привів до формування трьох основних концепцій демократії: теорії учасницької (партисипаторної) демократії, теорії елітарної демократії та теорії плюралістичної демократії, характеристика яких буде подана пізніше.

8.2. Основні ознаки демократичного політичного режиму

Політичний плюралізм, визнання множинності інтересів суспільних груп та автономності особи, необхідності захисту її індивідуальних прав і політичних свобод обумовлюють особливості методів і прийомів функціонування політичної влади в сучасних демократіях. Але це не заперечує наявності спільних корінних ознак, що притаманні демократичним політичним режимам. Які ж це ознаки, що визначають демократизм режиму, його здатність забезпечувати вплив народу на прийняття і здійснення державних політичних курсів, гарантувати певний, доволі високий рівень особистої свободи та політико-правову рівність громадянам?

Найпершою ознакою демократії є визнання суверенності народу як єдиного джерела влади. Народний суверенітет реалізується через пряме народовладдя — безпосередню участь громадян в розробці і прийнятті політичних рішень (народні ініціативи, референдуми, плебісцити, участь у виборах) та делегування владних повноважень представницьким і виконавчим структурам.

Суверенність народу проявляється також у можливості змінити уряд без застосування сили, проведенні виборів. В демократичних суспільствах влада народжується тільки з виборів. Уряд утворюється, відправляється у відставку, періодично замінюється безпосередньо волею виборців або обраним ними представницьким органом.

Вибори мають бути регулярними, загальними, чесними і конкурентними. Чесність виборів забезпечується наявністю механізмів, які створюють бар’єри для виборчих махінацій, підтасувань; рівні фінансові можливості; однаковий доступ до засобів масової інформації; громадський контроль за ходом виборів та підрахунком їх результатів. Конкуренція забезпечується наявністю багато-партійної системи, гарантованими можливостями для політичних партій, громадських організацій, груп і окремих громадян вільно виставляти і підтримувати своїх кандидатів та контролювати хід голосування і підрахунку голосів.

Конкуренція політичних сил реалізується не лише під час здобуття влади, але й при її здійсненні. Принцип змагальності забезпечується через легалізацію політичної опозиції. В суспільстві досягається згода стосовно того, що переможець на виборах не використовує владу для усунення з політичної сфери тих, хто програв вибори. Опозиція, своєю чергою, зобов’язується поважати право переможців приймати рішення, навіть якщо вони не узгоджуються з їх поглядами. Тобто, мова йде про лояльну (системну) опозицію.

Широке застосування методу політичного компромісу; ставлення органів влади до факту існування опозиції як до нормального явища суспільного життя.

Конкурентність в боротьбі за владу та можливість контролю за діяльністю владних структур забезпечує вільна преса, яка гарантує альтернативність інформації та можливість висловлення різних ставлень, оцінок, критики навіть найвищих посадових осіб у державі.

Міра демократичності режиму визначається гарантіями прав і свобод людини, політико-правовим статусом особистості, захищеності індивіда, мірою набуття ним рис громадянина. Законодавче гарантування прав і свобод людини і громадянина обмежує всевладдя держави.

Відносини між народом і обраними ним представниками ґрунтуються на основі контролю (насамперед електорального), довіри, конституційного обмеження компетенції органів влади, її невтручання у справи громадянського суспільства.

Вагомою ознакою демократії є висловлене через вибори волевиявлення більшості. Проте право більшості на прийняття рішень необхідно поєднувати з захищеністю меншості, яка повинна мати право стати більшістю.

Ознакою демократії є також широке громадянство і достатньо високий рівень участі населення в політиці.

Узагальнюючи вищесказане, слід ще раз наголосити, що обов’язковими атрибутами сучасних демократій є політична і правова рівність, гарантія особистих прав і свобод, правова захищеність особи та меншин, забезпечення представництва інтересів усіх соціальних груп, легальність організованої опозиції.

8.3. Типологія демократичних режимів (моделі демократії)

Порівняльний аналіз демократичних режимів та притаманних їм форм правління становить важливий напрямок сучасної політології. Вагомий внесок у його розвиток зробив політолог А. Лійпхарт. Йому належить, зокрема, спроба типологізації демократичних режимів та визначення найбільш придатних моделей демократії і форм врядування для молодих демократичних держав. Він відніс країни, в яких демократичні режими проіснували неперервно 50 і більше років (з кінця Другої світової війни), до стабільних демократій. Згідно з підрахунками А. Лійпхарта у 1980 році таких держав нараховувалося 21 (див.: Схема 8.4). В той самий час існувало 30 (новоутворених та нестабільних) демократій. Разом вони охоплювали приблизно 37 % населення земної кулі.

На думку А. Ліпхарта, стабільність демократії характеризується такими ознаками, як високий ступінь відповідальності урядів перед своїми виборцями (уряди відгукуються на вимоги і враховують преференції (побажання) тих суспільних груп, за допомогою яких вони прийшли до влади). При цьому А. Лійпхарт нагадує, що дії урядів перебувають у відносно тісній відповідності з бажаннями відносно великої кількості громадян протягом тривалого часу. Щоб перекласти преференції людей на мову політики, використовуються різноманітні формальні і неформальні інститути та зразки практики. Відмінності ж між ними, так само, як і спільні, повторювальні ознаки, дають змогу виділити певні моделі демократії, або, що те саме, типи демократичних режимів, які функціонують в сучасному світі і до певної міри можуть бути використані країнами, що тільки зробили чи роблять свій вибір на користь демократичної системи врядування.

Посилаючись на означення демократії як поліархії, А. Ліпхарт вирізняє дві діаметрально протилежні її моделі (два типи демократичних режимів): мажоритарну або Вестмінстерську модель, взірцем якої є Великобританія, і консенсусну модель, яка може бути найвиразніше представлена через політичну систему Швейцарії.

Суть Вестмінстерської моделі — правління більшості (усі важливі питання вирішуються шляхом голосування за принципом більшості голосів). Вона, як підкреслює А. Лійпхарт, є найпридатнішою для гомогенних суспільств. Суть консенсусної моделі — поділ влади між якомога більшою кількістю людей (через надання меншинам права вето з питань, що зачіпають їхні інтереси, та через інші механізми). Консенсусна модель допоможе вирішувати проблеми гетерогенних (поділених, сегментованих, багато-складникових) суспільств.

Кожній з цих моделей відповідає певний тип взаємовідносин між виконавчою і законодавчою владами, спосіб створення урядових коаліцій, ступінь концентрації влади в законодавчих органах, ті чи інші типи виборчих систем, конституційного і державно-територіального устрою.

В узагальненому вигляді вони можуть бути подані у вигляді схеми (див.: Схема 8.3).

Виокремлення цих двох моделей є певною теоретичною абстракцією. Сучасний же політичний дизайн різних країн є набагато строкатішим. Проте наявність цієї типології допомагає упорядкувати відомості про все розмаїття режимів.

8.4. Форми демократичного правління

Демократичні політичні режими не є повністю тотожними і, насамперед тому, що існують різні форми державного правління. Виходячи з характеристик, що визначають форму правління (порядку формування вищих органів державної влади, їх правового статусу та співвідношення між ними), можна виділити такі різновиди форм демократичного правління:

- Конституційні монархії:

а) дуалістичні монархії;

б) парламентські монархії;

- Президентські республіки;

- Парламентські республіки;

- Парламентсько-президентські республіки (див.: Схема 8.4).

В дуалістичних монархіях (Йорданія, Кувейт, Марокко) державна влада поділяється між двома суб’єктами (монархом і парламентом — звідси й назва «дуалістична»). Законодавчі повноваження монарха обмежені. Він підписує прийняті парламентом закони, а також має право видавати укази, які мають силу закону. У сфері виконавчої влади повноваження монарха більш широкі — він призначає і звільняє уряд. Проте уряд відповідальний не тільки перед монархом, але й перед парламентом, який може висловити йому недовіру.

У монархіях парламентського типу (Бельгія, Великобританія, Іспанія, Японія та ін.) король чи імператор виконує лише представницькі повноваження, виступає як символ держави і єдності нації. Уся повнота влади належить парламенту та сформованому ним уряду. У разі, якщо монарх за конституцією наділяється державними повноваженнями, то реалізує їх не інакше, як за згодою уряду. В конституції Японії, наприклад, записано: «Всі дії імператора, що стосуються справ держави, можуть бути здійснені не інакше, як за порадою і за згоди кабінету, і кабінет несе за них відповідальність».

Імператор Японії за вказівкою парламенту призначає голову уряду і головного суддю верховного суду. За вказівкою і зі схвалення уряду він оприлюднює закони, укази кабінету і договори, скликає парламентську сесію, розпускає нижню палату і оголошує вибори до парламенту, завіряє призначення і відставку міністрів, нагороджує орденами і присвоює почесні звання, виконує церемоніальні функції тощо.

У деяких країнах повноваження монарха є ширшими. Він може представляти свою країну у міжнародних зносинах, бути верховним головнокомандувачем, відігравати важливу роль у консультаціях щодо формування уряду. В сучасних умовах інститут монархії розглядається як фактор стабільності. Підтвердженням цього може бути той факт, що з 21 стабільних демократій 11 є парламентськими монархіями (див.: Схема 8.4). Більше того, монарх сьогодні може відігравати значну роль у здійсненні демократичних реформ, як це було, наприклад, у 70-х роках ХХ ст. в Іспанії.

Президентська республіка (США, Філіппіни, Мексика та ін.) як форма правління ґрунтується на концепції незалежності органів законодавчої, виконавчої та судової влад, їх взаємної непідпорядкованості і невідповідальності однієї перед другою, за наявності, однак, механізмів взаємних стримувань і противаг. Президентська форма врядування не визнає поняття вищого державного органу, з повноважень якого могли б виводитись повноваження інших державних органів.

Президент обирається на всенародних зборах (в США — колегією виборців, обраних всенародно), є главою держави та виконавчої влади. Президент формує уряд (самостійно або за згодою парламенту стосовно декількох ключових посад), очолює його і несе персональну відповідальність за його діяльність. Керівники міністерств і департаментів фактично не утворюють колективного виконавчого органу з самостійними повноваженнями. Рішення приймається президентом і проводяться в життя міністрами за його дорученням. Міністри і держсекретарі призначаються і звільняються президентом і звітують лише перед ним. Весь апарат державного управління працює в умовах жорсткого підпорядкування президентові.

Сильна виконавча влада в президентській республіці врівноважується наявністю також сильного і незалежного органу законодавчої влади. Притаманний президентським республікам чіткий поділ влад досягається за допомогою механізмів взаємного контролю, стримувань і противаг. Ось декілька їх прикладів:

- законодавча влада належить парламентові, президент позбавлений права законодавчої ініціативи, але йому належить право відкладального вето і, щоб його подолати, парламент повинен набрати 2/3 або 3/4 голосів на підтвердження свого попереднього рішення. На практиці це вдається дуже рідко і суперечність між президентом і парламентом переважно долається через компроміс;

- президент очолює виконавчу владу і виступає ініціатором національних програм, але питання про їх фінансування вирішуються тільки парламентом.

Парламент приймає закони, а президент та інші структури виконавчої влади — виконавчі розпорядження. Проте право ухвалення рішень щодо їх конституційності належить Верховному (Конституційному) судові та уповноваженим на те іншим судам, які діють на незалежній основі. Їх рішення мають обов’язковий характер як для законодавчої, так і для виконавчої влади. Ця система стримувань і противаг дуже чітко окреслена в Конституції США (див.: Схема. 8.5).

Ця система витримала перевірку часом, адже Конституція США без особливих змін діє понад 200 років.

Парламентська республіка (Австрія, Італія, Португалія та ін.) характеризується наявністю вищого органу державної влади. Верховна влада належить представницькому законодавчому органу (парламенту). Спираючись на делегований виборцями суверенітет, парламент формує уряд, який є відповідальний перед ним. В разі втрати довіри парламенту до створеного ним уряду і висловлення йому недовіри останній змушений піти у відставку.

Отже, на відміну від президентської форми врядування в парламентській республіці виконавча гілка влади не є самостійною, її влада виводиться з влади законодавчого органу, який передає частину свого владного суверенітету урядові. Парламентська форма правління передбачає поділ виконавчої влади.

Керівництво виконавчою владою покладається на прем’єр-міністра, а представницькі — на президента. Глава держави (президент) обирається парламентом або спеціальними зборами. Наприклад, у Німеччині президент на 5 років обирається Федеральними зборами (вони складаються з депутатів бундестагу і такої самої кількості представників земель). Поряд з виконанням представницьких повноважень глави держави президент в парламентських республіках відіграє важливу роль у формуванні уряду, подоланні конфліктів між кабінетом міністрів і парламентом, він приймає відставку уряду, призначає нові вибори до парламенту.

Парламентським республікам притаманна більш послідовна реалізація такого демократичного принципу, як виборність державних органів та їх відповідальність. Наявність в більшості парламентських республік коаліційних урядів дає змогу репрезентувати в них ширший спектр політичних сил. Ця перевага проте може перетворюватися у серйозний недолік, якщо жодній з політичних сил не вдається отримати стійку більшість або сформувати тривалу партійну коаліцію. Таке становище викликає часту зміну урядів і дестабілізує ситуацію у країні.

Залежно від способу формування парламентами урядів виділяються такі різновиди парламентських систем:

парламентська система однопартійної більшості характерна для країн з двома сильними конкуруючими партіями або з однією домінуючою партією (Великобританія, Японія). Партія, що перемогла на виборах і завоювала в парламенті більшість, отримує переважне право здійснювати законодавчу і виконавчу владу. Одноосібно і самостійно формує уряд, який спирається на однопартійну більшість. Здійснює вирішальний вплив на розробку і реалізацію законодавчої програми парламенту.

парламентська коаліційна система притаманна для країн з декількома впливовими політичними партіями, але не настільки, щоб самостійно сформувати уряд. В такому разі влада формується на основі коаліцій політичних партій.

Коаліції можуть бути довготривалими (двоблокова система в Німеччині на основі коаліцій ХДС-ХСС і партії вільних демократів та СДПН і партії «Зелених») і недовготривалі коаліції (Словаччина, Чехія, Португалія), що не дає можливості сформувати стабільний уряд.

Коаліційні системи переважно співіснують з пропорційною або змішаною виборчою системою;

коаліційна парламентська система консенсусного типу властива країнам, де існують і на консенсусній основі співпрацюють більш-менш рівновеликі регіональні чи етнічні спільноти. Така система успішно функціонує в Бельгії, де проживають великі общини франкомовних валонів і нідерландськомовних фламандців. Усі питання, що стосуються цих спільнот, розв’язуються через спеціальні паритетні комісії на основі консенсусу;

парламентські системи «великих коаліцій», що є різновидом консенсусної демократії, діють в багатоскладникових (сегментованих) суспільствах з різними політичними, етнічними, конфесійними, ідеологічними субкультурами (Швейцарія, Нідерланди, Австрія, Бельгія). Стабільність тут досягається завдяки створенню «великих коаліцій» політичних еліт усіх значущих субкультур на основі їх вільного доступу до влади. Форми такої коаліції можуть бути найрізноманітніші:

- розподіл важливих посад (президент — прем’єр — спікер парламенту);

- колективне президенство;

- послідовне проведення принципу пропорційності представництва (до завищеного передставництва меншості) при розподілі посад;

- високий ступінь автономності субкультури в реалізації своїх внутрішніх справ.

Така система вимагає довіри між партнерами та їх постійної готовності до добровільних взаємних поступок і добре діє в суспільствах з розвинутою демократичною культурою; парламентсько-президентські республіки (Фінляндія, Франція), це — змішана форма врядування, в якій наявні ознаки президентської і парламентської форм правління. За цієї форми функціонує інститут сильної президентської влади. Президент обирається всенародним голосуванням, не підзвітний парламенту і наділяється широкими повноваженнями як представницького, так і виконавчого характеру. Він є главою держави, головнокомандуючий збройними силами, пропонує парламенту на затвердження главу уряду і призначає міністрів з врахуванням розстановки політичних сил в парламенті. Уряд підзвітний президенту і парламенту. У разі втрати підтримки більшості в парламенті (недовіри прем’єру) уряд може подати у відставку.

Парламентсько-президентська форма врядування є спробою забезпечити стабільність державної влади (через широкі виконавчі повноваження президента) і в той самий час гарантувати парламентський контроль над виконавчою владою та надавати можливість ширшому (ніж за перезидентського правління) колу політичних сил брати участь у здійсненні влади. Є приклади країн, де такий компроміс між представницькою і виконавчою гілками влади діє ефективно (Фінляндія, Франція). Разом з тим спроби поділити владу між двома суверенами (всенародно обраним президентом і всенародно обраним парламентом) нерідко призводить до протистояння між ними, яке набуває гостроконфліктного характеру (пригадаймо події у Москві у вересні - жовтні 1993 року). Подолати цю суперечність можна через чітке конституційне визначення їх повноважень, розбудову системи незалежної судової, розроблення механізмів взаємних стримувань і противаг, політичну культуру компромісів. Гілки влади мають перебувати у постійному динамічному зв’язку, пошуку рівноваги в системі державної влади. І тоді ця система правління може стати ефективною.

Саме в цьому напрямку розвивалася політична система Франції, після глибокої реформи органів державної влади, здійсненої Шарлем де Голлем у 1958 році. Згідно з новою конституцією в країні була сформована парламентсько-президентська форма правління з сильною президентською владою, цій змішаній формі врядування властиві ознаки як президентської, так і парламентської республіки.

Ключовою фігурою, від якої залежить політичний курс держави, є всенародно обраний президент, термін перебування якого на посаді становить 5 років (з правом переобрання ще на один термін). Як глава держави президент виконує важливі функції із забезпечення діяльності публічних властей, очолює збройні сили, стежить за дотриманням конституції, виступає гарантом національної незалежності і територіальної цілісності. Він є також і главою виконавчої влади. Президент головує в раді міністрів, призначає прем’єр-міністра і міністрів, заміщає цивільні і військові посади, підписує акти, обговорені урядом (ознака президентської форми правління).

Однак під час формування уряду президент зобов’язаний враховувати розстановку політичних сил в парламенті і на посаду прем’єр-міністра призначати представника парламентської більшості (сформованої за результатами виборів, тобто відповідно до волі виборців), як за парламентської форми правління. Президент не може відкликати прем’єр-міністра, який залишає свою посаду, або втративши довіру парламенту, або самостійно подавши у відставку (ознаки парламентської форми правління).

Згідно з повноваженнями у законодавчій сфері президент Франції: обнародує закони; має право вимагати від парламенту нового обговорення закону, в цьому йому не може бути відмовлено, хоч це й не є право відкладального вето, оскільки парламенту не потрібно його долати кваліфікованою більшістю голосів; може той чи інший закон винести на референдум (але права законодавчої ініціативи не має); видає ордонанси і декрети. Після консультації з прем’єр-міністром і головами палат президент може розпустити національні збори.

Конституція Франції передбачає також наділення президента надзвичайними повноваженнями за кризових обставин (практично необмеженою владою). Поки що жоден з президентів навіть не намагався скористатися цією можливістю. Саме в цьому (високому демократизмі людей, які виконували повноваження президентів, особливо де Голля, який сам передчасно пішов у відставку в умовах, коли інша людина якраз могла б скористатися цим положенням конституції) вбачають західні політологи причину успішного функціонування французької моделі врядування як демократичної. Для інших молодих демократів з недостатньо розвиненою політичною культурою цей взірець може містити значну небезпеку авторитарного переродження влади. Так, принаймні вважає один із найвпливовіших вчених, що досліджував переходи до демократії, Х. Лінц.

За винятком цього, дещо ризикованого положення французької конституції, загалом можна стверджувати, що система державної влади у Франції поєднує позитивні сторони як президентської, так і парламентської форми правління: наявність сильної виконавчої влади і можливість контролю за діяльністю уряду з боку представницької влади.

Ефективне функціонування французької владної системи значною мірою є результатом послідовного і продуманого втілення в життя принципу поділу влад — фундаментального положення демократичної організації влади, передумови її успішного функціонування за будь-якої форми демократичного врядування. Відповідно до цього принципу всі гілки влади відносно самостійні і разом з тим тісно пов’язані між собою єдиним державним механізмом. Самостійність і незалежність влад можливі лише на основі рівнооднакового для усіх закону, на визначенні законом ролі кожної з них, принцип верховенства закону реалізується через незалежність суду. Між органами державної влади, які здійснюють законодавчі, виконавчі і судові функції, підтримується певний баланс, діє система противаг і стримувань.

Разом з тим заслуговує на увагу тенденція на посилення ролі виконавчої влади у владному трикутнику. Це знайшло свій вираз у наданні парламентами виконавчим органам права на видання нормотворчих актів, що мають силу закону, — так зване делеговане законодавство. У Данії ці акти мали назву — тимчасові закони, в Іспанії — законодавчі акти, у ФРН — постанови, у Франції — ордонанси, в Індії та Україні — укази. Делеговане законодавство, як правило, передбачалося конституціями. Причому за парламентами зберігалися контрольні функції за нормотворчою діяльністю виконавчої влади. Так, у ст. 76 конституції Італії говориться: «Здійснення законодавчої функції урядом можливе не інакше, як із вказівкою керівних принципів і критеріїв (конституційних) і виключно на обмежений час і стосовно певного кола питань». Практика видання урядами таких документів дуже поширена. У Великобританії вони щорічно сягають 97 % від загального обсягу «продукції» нормотворчої діяльності держави.

Це, безумовно, певне порушення принципу поділу влад, а може точніше, певне зміщення акцентів в поділі, якщо для цього в реальній практиці демократичного врядування виникають достатні підстави. До того ж принцип поділу влад — це не стільки встановлення між гілками влади чіткого розмежування (бар’єрів), скільки наявність у гілок влади можливостей стримувати дії одна одної, не допускати концентрації повноважень в руках однієї з них.

Обмеження виконавчою владою повноважень представницьких органів знаходить свій вираз і у звуженні ролі парламентів в процедурах формування урядів і контролю за їх складом. Теоретично за парламентської форми врядування саме представницькі органи мають формувати і контролювати уряди. В політичній же практиці цілого ряду держав, і зокрема, Великобританії, ФРН та ін., проявляються тенденції виведення урядів з-під парламентського контролю.

У Великобританії уряд формується лідером партії, що перемогла на виборах. Прем’єр-міністру належить право призначати членів кабінету і міністрів та інших службовців на провідні посади в державному апараті і звільняти їх. Він уповноважений одноособово або з відібраним ним же вузьким колом осіб вирішувати усі значні питання внутрішнього і зовнішнього життя, зокрема укладати договори з іншими державами без погодження з парламентом. Прем’єр не зобов’язаний представляти в парламент для схвалення склад кабінету і уряду, чи отримувати підтримку на проведення кадрових перестановок. Тобто у формуванні уряду парламент участі не бере. Мало того, через підпорядковану йому парламентську більшість прем’єр-міністр фактично керує палатою громад. Апарат правлячої партії, через механізми партійної дисципліни депутатів, встановлює контроль над законодавчою діяльністю парламенту. Водночас, згідно з чинною у Великобританії системою парламентського відповідального правління уряд має подати у відставку в разі оголошення йому вотуму недовіри в палаті громад. Ця відповідальність колективна, а тому недовіра, висловлена парламентом навіть одному міністру, тягне за собою відставку усього уряду. Передбачаючи таку можливість, прем’єр (точніше за його порадою королева) може розпустити парламент і тим самим зберегти уряд.

Політичний лад Федеративної Республіки Німеччини часто називають «канцлерською демократією», підкреслюючи ключову роль канцлера в житті країни. Згідно з конституцією ФРН саме він «визначає основні напрямки політики і несе за них відповідальність». Кандидатура канцлера визначається партійною коаліцією і після її перемоги на виборах, на пропозицію президента затверджується парламентом без обговорення. У формуванні уряду парламент не втручається, проте члени уряду складають перед парламентом присягу. Парламент не може також звільнити міністра — це справа канцлера. Контроль бундестагу за діяльністю уряду здійснюється за допомогою запитів, роботи слідчих комітетів і так званого «конструктивного вотуму недовіри федеральному канцлеру». Процедурно такий вотум передбачає одночасне призначення нового канцлера. Така ускладнена процедура відставки канцлера зміцнює позиції уряду в парламенті і сприяє його стабільності.

Отже, ми маємо справу із різноманітною практикою пошуку ефективних форм організації державного правління в демократичному суспільстві. З цього можна зробити принаймні два висновки:

- по-перше, в кожному суспільстві демократичні цінності реалізуються в конкретних умовах, що властиві цьому суспільству, а тому модель державного правління, обрана тією чи іншою країною, має відповідати не лише демократичним цінностям, але й насамперед стану суспільства, інтересам і очікуванням громадян;

- по-друге, практика вдосконалення функціонування демократичної системи дає величезний фактичний матеріал, для теоретичних узагальнень в різноманітних концепціях демократії. Розглянемо основні з них.

8.5. Сучасні концепції демократії

Теорія партисипаторної (від англ. participate — брати участь), учасницької демократії, найближча до уявлень про демократію як владу народу, що здійснюється ним безпосередньо. В основу цієї концепції покладено переконання про здатність громадян не тільки брати участь у виборах, референдумах, плебісцитах, але й безпосередньо у політичному процесі — у підготовці, прийнятті та впровадженні в життя владних рішень. Її прихильники вірять у те, що людям притаманне раціональне начало, розуміння добра і зла, що вони спроможні свідомо приймати розумні рішення (це заперечували прибічники елітарної концепції). Ірраціоналізм та спонтанність поведінки мас, на що посилаються елітаристи, можуть бути подолані у процесі підвищення освітнього рівня та компетентності народу.

Оскільки в сучасному складному суспільстві неможливе здійснення прямої демократії в повному обсязі, то пропонувалося створити таку політичну систему, яка б поєднувала принципи прямої і представницької демократії.

На низовому рівні — у трудовому колективі, закладі освіти, за місцем проживання, низових ланках управління — має застосовуватися пряме народовладдя, тобто участь усіх громадян у прийнятті рішень, а на вищих рівнях слід покладатися, здебільшого, на принцип представництва. За таких умов відбуватимется подолання політичного відчудження громадян, розвиток їх громадської активності, забезпечення ефективного контролю за політичними інститутами та посадовими особами.

Такими були сподівання і очікування авторів теорії партисипаторної демократії. Проте в цій концепції, до речі, як і в інших, є немало слабких місць. Її критики небезпідставно зазначають, що прийняття важливих рішень широким колом непрофесіоналів, які не несуть за них відповідальності, неминуче призведе до зниження їх якісного рівня та рівня інституційної відповідальності посадових осіб. По-друге, автори цієї теорії переоцінюють можливість залучення більшості громадян до участі у політиці без примусу, тобто без порушення їх свободи, адже відомо, що основна маса населення добровільно не бажає займатися політикою.

Теорія елітарної демократії. Протилежних поглядів на суть політичної демократії дотримуються прибічники елітарної демократії, які наголошують на необхідності обмеження участі мас в управлінні суспільством. Вони стверджують, що у будь-якому суспільстві реальна влада має належати політичній еліті, яка розглядається не тільки як верства, якій притаманні необхідні для управління якості, але й як захисниця демократичних цінностей, здатна стримувати властивий масам ірраціоналізм, емоційну неврівноваженість і радикалізм.

Демократію елітаристи розглядають як конкуренцію потенційних керівників за довіру виборців; народові ж має належати тільки право періодичного, передусім електорального, контролю за складом еліти. Саме такий тип правління, стверджують вони, є реальністю в сучасних суспільствах. А тому необхідно не боротися з ним, а запроваджувати в політичну практику такі механізми та інститути, які б забезпечили максимальну суспільну ефективність діяльності політичної еліти, її підконтрольність суспільству, сприяли б подоланню тенденції до її замкнутості, олігархізації, відчудження від мас, формували б відкритість доступу і вступу до еліти представників усіх соціальних верств, можливість своєчасного і якісного її оновлення. Без цього неминуча поява в суспільстві таких негативних явищ, як бюрократизація влади, переважний вплив на політику найпотужніших груп інтересів, наростання авторитарних тенденцій, послаблення легітимності влади внаслідок її відриву від громадян.

Теорія плюралістичної демократії. Ця концепція є певним компромісом між теоріями учасницької і елітарної демократії. Критично переглянувши постулати класичної теорії демократії, плюралісти переконливо довели, що за винятком загальносистемних процесів (національно-визвольні рухи тощо) народ не може виступати єдиним суб’єктом політичної дії. Він складається з конкуруючих між собою груп інтересів і є вкрай неоднорідним. Через це неможливо прийти до єдиного розуміння «народного блага» та сформувати «спільну волю» для його досягнення. Тому в умовах, коли у кожної людини і соціальної групи є своє розуміння добра і щастя та своє бачення шляхів їх досягнення, сучасна демократія не може бути просто владою народу, системою правління на основі його безпосереднього волевиявлення. Вона повинна бути складним механізмом артикуляції, представництва та узгодження інтересів і здійснюватися компетентними людьми.

Призначення демократії, на думку плюралістів, полягає насамперед в тому, щоб надати усім групам можливість висловлювати і захищати свої інтереси, створювати чисельні незалежні центри політичного впливу та соціальних противаг, які б не допускали узурпування влади наймогутнішими суспільними групами, в тому числі і політичною більшістю.

Отже, плюралістична теорія розглядає демократію як форму правління, що забезпечує баланс сил між конфліктуючими економічними, соціальними, етнічними та іншими групами інтересів. Саме вони визнаються генератором політики, центральним елементом демократичної політичної системи, який забезпечує реалізацію прав і свобод окремої особи. Держава розглядається як арбітр, що забезпечує баланс інтересів і в такий спосіб здійснює вплив на все суспільство. Головними провідниками впливу групових інтересів вважаються плюралістичні еліти, що об’єднують найвпливовіших політично підготовлених і активних представників кожної групи інтересів. Прихильники концепції дотримуються думки про дефузію й розпорошеність влади та правлячої еліти в сучасній демократичній державі, про її «поліархічність», яка полягає в наявності багатьох «центрів» сили, впливу та авторитету.

Критики концепції плюралістичної демократії відзначають, що вона не змогла уникнути багатьох суперечностей. Це стосується, зокрема, уявлення про рівноправність основних соціальних груп та їх впливу на прийняття політичних рішень і пов’язане з цим ідеалістичне трактування держави як нейтрального арбітра. Насправді, говорять критики, держава завжди перебуває під впливом не всіх, а передусім найпотужніших групових інтересів. Окрім того, концепція не враховує потреби в подоланні відчуження мас від політики через розширення їх участі у прийнятті важливих рішень.

У такій критиці є значна частка правди, хоч вона, можливо, й не стосується найбільш популярної і водночас найбільш самокритичної з-поміж теорій плюралістичної демократії — теорії поліархії, запропонованої відомим дослідником демократії Робертом Далем. Саме поняття поліархія він увів для того, щоб відтінити різницю між демократичним ідеалом і демократичною практикою і показати, що старі уявлення про демократизм політичного устрою не відповідають умовам сучасних складних суспільств. Р. Дал наголошує, що «поліархія» — це політичний устрій, який відрізняється на найбільш загальному рівні двома широкими характеристиками: поширенням громадянства на відносно велику частку дорослого населення та включенням до громадянських прав можливості бути в опозиції і голосувати проти найвищих посадових осіб. Необхідними для поліархії є інститути поліархії (див.: Схема 8.6).

Тобто, на думку Р. Дала, поліархія знаходить свій вираз у реалізації права громадян на всебічну інформацію, одержану з альтернативних джерел, та права на утворення незалежних від держави (автономних) асоціацій. За допомогою цих об’єднань (центрів впливу) громадяни можуть реалізувати свої інтереси. Через загальне виборче право і вільні та чесні вибори громадяни (в умовах демократичної «поліархії») можуть сформувати уряди з представників елітних груп, що конкурують за урядові посади. Тобто забезпечується реалізація ключової вимоги демократії — влада повинна формуватися за допомогою виборів. І нарешті, що особливо важливо, в поліархічному суспільстві діють механізми, що роблять владу відповідальною перед народом.

Проте ці позитиви ще не означають, що названі інститути поліархії є достатніми для якнайповнішого втілення демократії. Як наголошує Р. Дал, ці механізми мають певні слабкі місця:

- вони не гарантують «легкої й енергійної громадянської участі в політиці»;

- «не дають певності, що уряди перебувають під суворим контролем громадян»;

- «що політичні курси завжди відповідають бажанням більшості».

І все ж, шукаючи шляхи вдосконалення демократії, необхідно, на думку Р. Дала, враховувати вже наявні досягнення поліархії, серед яких головним є: при всій своїй недосконалості, інститути поліархїї все ж не допускають, щоб уряд протягом тривалого часу проводив політику, яка завдає шкоди інтересам більшості або навіть великої кількості громадян.

Варто також пам’ятати, що усі, досі відомі, спроби замінити поліархію демократичнішим режимом заслуговують тільки на негативну оцінку, бо вони вели не до розширення демократії, а, навпаки, до деспотизму. Жодна країна, підкреслював Р. Дал, не змогла перейти від поліархії до «вищої стадії демократії, не створивши демократичнішого від неї режиму».

Проаналізовані нами демократичні теорії знаходять своє втілення (принаймні в певних рисах) в практиці розбудови демократичних суспільств та вдосконалення механізмів функціонування демократичних систем.

Схеми

Схема 8.1

Схема 8.2

Схема 8.3

Схема 8.4

Схема 8.5

Схема 8.6

Словник найбільш уживаних термінів

Парламентська республіка — форма державного правління, що характеризується такими ознаками: формування уряду за результатами парламентських виборів, підзвітність уряду парламенту; обрання президента парламентом або спеціальною колегією, створеною на основі парламенту; відсутність чіткого поділу влади; невідповідальність президента за рішення вищих виконавчих органів влади (наприклад, Італія, Португалія, Німеччина).

Парламентсько-президентська республіка — форма державного правління, що поєднує ознаки парламентської та президентської республік. Таке поєднання можливе в різних комбінаціях, проте уможливлює визначати такі універсальні ознаки: спільне формування уряду парламентом і президентом; вибори президента всенародним голосуванням; відсутність чіткого поділу влади (наприклад, Україна, Фінляндія, Франція).

Представницька демократія — система взаємодії між державною владою і громадянами, що характеризується участю громадян в процесі формування владних структур, підзвітністю влади громадянам та широким залученням громадян до політичного процесу.

Президентська республіка — форма державного правління, що характеризується такими ознаками: формування уряду президентом; підзвітність уряду президенту; всенародні вибори президента; максимально чіткий поділ влади, відповідальність президента за рішення вищих виконавчих органів влади (наприклад, Бразилія, Мексика, США).

Пряма демократія — механізм вироблення державних рішень безпосередньо громадянами. Найвідоміші приклади існування прямої демократії демонстрували стародавні грецькі міста-поліси. В умовах представницької демократії репрезентована інститутами плебісцитів та референдумів.

Система стримувань і противаг — механізм взаємодії і взаємоконтролю вищих органів державної влади в демократичних державах. Може включати такі складові: право вето, право розпуску парламенту главою держави за певних, передбачених законом обставин, імпічмент, процедури формування та звітування уряду, конституційний нагляд тощо.

Запитання для самоконтролю

1. Чим визначається форма державного правління ?

2. Які ознаки притаманні демократичному політичному режиму ?

3. Як розподіляються повноваження між суб’єктами влади в дуалістичних монархіях ?

4. Які ознаки притаманні президентським республікам ?

5. Які ви знаєте способи формування урядів в парламентських республіках ?

6. На які різновиди поділяються концепції демократії ?

Література

1. Аренд Х. Джерела тоталітаризму. — К., 2002.

2. Білоус А. Політико-правові системи: світ і Україна: Навч. посібник. — К.: АМУПП, 1997.

3. Гавриш С. Парламентаризм на чолі суспільного прогресу // Віче. — 2001. — № 7.

4. Гаджнев К. Тоталитаризм как феномен ХХ века // Вопросы философии. — 1992. — № 2.

5. Гальчинський А. Кінець тоталітарного соціалізму. Що далі? — К., 1996.

6. Даль Р. О демократии. — М.: Аспект Пресс, 2000.

7. Давимука С., Колодій.А., Кужель Ю., Харченко В. Політичні режими сучасності та перехід до демократії. — Львів, 1999.

8. Древаль Ю. Парламент і парламентаризм: уроки і перспективи // Віче. — 1999. — № 11.

9. Каменская Г. Генезис идей демократии // Социс. — 1994. — № 4.

10. Кульчицький С. Історичне місце радянського комунізму // Сучасність — 1999 — № 6.

11. Лазоренко О.В., Лазоренко О.О. Теорія політології. — К., 1996.

12. Лейпхард А. Многосоставные общества и демократические режимы // Полис. — 1992. — №1 — 2, № 3.

13. Мигранян А. История теории демократии: Лекции по политологии. Т.1. — Таллинн, 1991.

14. Основи політології / За ред. В. Харченка, А. Колодій, Л. Климанської. Ч. ІІ. — Львів, 1994.

15. Піча В.М., Хома Н.М. Політологія: Конспект лекцій. — К., 1999.

16. Політологія / За ред. О. Бабкіної. — К., 1998.

17. Політологія / За ред. Б. Катеренчука, М. Гетьманчука. — Львів, 2000.

18. Політологія / За ред. А. Колодій. — К.: Ельга, Ніка-Центр, 2003.