Політичний менеджмент - Навчальний посібник - Головатий М.Ф. 2005

Розділ 1

Політичний менеджмент як наукова дисципліна і практичний феномен

1.1. Управління як соціальний феномен

Щоб максимально точно визначити сутність поняття “політичний менеджмент”, варто бодай коротко проаналізувати такий логічний ряд: “управління”, “державне управління”, “менеджмент”, “політичне керівництво” і політичний менеджмент”.

Управління. Загалом це специфічна соціальна функція, що виникає з потреб самого суспільства як складової саморегульованої системи і супроводжує всю історію його розвитку, набуваючи політичного змісту й відповідних державних норм в умовах його соціальної розшарованості [240, 117].

Управління — свідома, цілеспрямована дія людей на суспільну систему в цілому або на окремі її ланки (сфери суспільного життя, галузі економіки, підприємства, колективи), що забезпечує їх оптимальне функціонування і розвиток на основі використання властивих суспільству об’єктивних закономірностей розвитку [217, 134]. Це соціальна функція, що виявляється у владно-організуючій діяльності, яка забезпечує узгодженість спільної праці та побуту людей для досягнення суспільно значущих цілей та завдань [240, 127].

Управління наявне всюди, де існують життя, різноманітна діяльність людей, груп, класів, великих соціальних спільнот.

Загальні функції управління у сфері політики, політичного процесу фактично повністю повторюють (лише з деякими відмінностями) функції управління загалом. До них належать:

Функція планування. У політиці будь-який її суб’єкт, структура завжди визначають загальну мету, розробляють стратегію і тактику з тим, щоб скоординувати діяльність усіх учасників політичного процесу.

Функція організації діяльності. Як і в інших сферах, у політиці створюється певна структура управління, визначається і встановлюється порядок взаємодії учасників політичних відносин і дій, розподіляються їх повноваження.

Функція координування. Полягає у необхідності забезпечення узгодженості дій суб’єктів політичного процесу (особливостей, груп, громадських об’єднань, політичних партій, рухів тощо).

Функція регулювання. Забезпечує регулювання взаємодії суб’єктів політичного процесу, послідовності дій, акцій, заходів політичного характеру і змісту.

Функція мотивації. Політична діяльність можлива і результативна за умови відповідного стимулювання, використання різних заохочень.

Функція контролю. Без визначення і врахування реальних результатів, стану політичної діяльності, зіставлення досягнутого із запланованим, очікуваним політична діяльність втрачає сенс.

Функція врахування діяльності, тобто визначення того, що ж реально зроблено, досягнуто.

Функція прийняття рішень. Будь-яка діяльність, зокрема й політична, неможлива без рішень. Рішення — це певний вибір, який постійно робить суб’єкт (учасник) політичного процесу.

Вищою, наймасштабнішою формою управління є державне управління.

Державне управління. З-поміж інших форм управління суттєво вирізняється тим, що передусім забезпечує функціонування й розвиток суспільства як єдиного цілого.

Державне управління — організований процес керівництва, регулювання і контролю державних органів за розвитком галузей економіки і культури, інших сфер державного життя [225, 102].

Насамперед воно має забезпечити:

✵ ефективне використання всіх видів ресурсів суспільства задля його стабільного функціонування та поступального розвитку;

✵ розроблення та реалізацію стратегії суспільного розвитку;

✵ обстоювання основних прав і свобод людини, її соціальну підтримку та захист.

Організуючу функцію в державному управлінні виконує право як специфічний політико-юридичний засіб управління поведінкою людей в суспільстві, що є державно організованим.

Основні засади, характер, спрямованість державного управління зумовлює державна політика.

Державна політика. Це відносно стабільна, організована й цілеспрямована діяльність (бездіяльність) державних інституцій, здійснювана ними безпосередньо чи опосередковано щодо певної проблеми або сукупності проблем, яка впливає на життя суспільства [224, 83].

Поняття “державна політика” виокремлює з політики і пояснює її як специфічну складову український дослідник О. Валевський: “Державна політика — це дії органів державної влади з вирішення проблем, які найоптимальніше сприяють реалізації інтересів суспільства” [39, 9].

Вдалим, хоча і значно вужчим, є і таке визначення: державна політика — це відносно стабільна, організована та цілеспрямована діяльність уряду стосовно певної проблеми, яка здійснюється ним безпосередньо чи опосередковано і впливає на життя суспільства [194, 14].

Якщо акцентувати увагу на різних аспектах та особливостях державної політики, то можна отримати багато визначень, досить відмінних між собою. Наприклад, державна політика — це: “те, що уряд вирішує робити або не робити” (Томас Дай); “політика як дороговказ у діях державних службовців” (Леслі Пал); “ставлення урядової структури до свого оточення” (Роберт Айстон); “тривала серія більш-менш відповідних дій та їх узгодження з метою прийняття конкретного рішення” (Річард Роуз); “сума урядових дій незалежно від того, йдеться про пряму діяльність уряду чи про його діяльність через агентів, які впливають на життя громадян” (Гай Пітерс); “державна політика — це політична діяльність держави, її органів” [194, 61]. Останнє визначення належить науковцям Української Академії державного управління при Президентові України, які водночас зазначають, що воно надто загальне, широке й абстрактне.

Предметніше уявлення про державну політику можна одержати, відповідно класифікуючи, моделюючи її. Наприклад, вирізняють державну політику:

✵ поточну (система заходів, дій, завдяки яким забезпечується щоденне, оперативне коригування, управління всіма процесами, відносинами, що відбуваються в державі, задля стабільного, максимально безконфліктного її існування);

✵ довгострокову (система заходів і дій, зорієнтованих у майбутнє, на перспективу).

Державну політику поділяють також на внутрішню і зовнішню. У першому випадку йдеться про регулювання будь-яких процесів усередині держави, а у другому — про відносини держави з іншими державами.

Різною є й типологізація державної політики, зокрема вирізняють такі її типи [72, 16-22]:

✵ екстракційну (або матеріальну, за Дж. Андерсеном) — спрямовується на пошуки людських, матеріальних та інших ресурсів у самому суспільстві для досягнення певних результатів, мети функціонування та розвитку;

✵ символічну (за Дж. Андерсеном) — своєрідна протилежність матеріальній політиці; її метою є забезпечення цінностей не матеріальних, а духовних, тих, що насамперед формують активну громадянську позицію людини;

✵ регулятивну (за Дж. Андерсеном) — забезпечує існування суспільства за рахунок регулювання основних його структур;

✵ дистрибутивну — політика розподілу та перерозподілу матеріальних і нематеріальних цінностей у формі різних виплат, субсидій, забезпечення певного прожиткового мінімуму;

✵ процедурну — визначає, хто, як і що робитиме в суспільстві й відповідатиме за зроблене.

Головним завданням державної політики, яка формується і реалізується на демократичних засадах, має бути координація зусиль усіх соціальних інституцій, суб’єктів політики на такому реформуванні, вдосконаленні суспільних відносин, які сприяли б максимальному підвищенню господарської та трудової активності населення у вирішенні існуючих власних проблем, у створенні умов для максимальної реалізації людиною свого потенціалу, здібностей і талантів. Далеко не всім державам вдається досягти цього.

Основні моделі державної політики.

Інституціональна модель. Державна політика розглядається як політика і діяльність відповідних політичних, соціальних інститутів, структур суспільства. Основні з них — президент, уряд, судові органи, місцеві адміністрації, органи місцевого самоврядування тощо. Іноді, сподіваючись, що певна зміна структур автоматично призведе до зміни суті й особливостей державної політики, помилково вдаються до змін таких структур, мало дбаючи про основне — функції, особливості взаємодії цих структур. Цим, зокрема, можна пояснити й недостатню ефективність практичного здійснення в Україні відомої адміністративної реформи.

Процесуальна модель. Передбачає насамперед здійснення глибокого аналізу політичної діяльності державних і громадських структур, самих громадян, її відповідності стратегії державної політики. Йдеться про мотивації та поведінку виборців (електорату), соціальних груп (груп інтересів), законодавців, політичних партій, громадських об’єднань та організацій, президентів, суддів і судових органів.

Групова модель. Державну політику, яка відповідає цій моделі, можна розглядати як політику окремих суспільних груп, їх намагання визначити, задовольнити або врівноважити специфічні інтереси таких груп. При цьому, з одного боку, уряд (держава) намагається задовольнити інтереси зручних для нього груп, які не чинять тиску на державу, а з іншого — самі ці групи, перебуваючи в суперечці, боротьбі між собою, значною мірою сприяють тому, що уряд маніпулює державною політикою, робить її вигідною для себе.

Модель еліт. Вважається, що лише “еліти” реально визначають і формують державну політику, зумовлюють її модифікацію і трансформацію, дієво впливають на утвердження і позицію маси, її політичну, суспільну поведінку.

Раціональна модель. Відповідає такій політиці держави, яка дає максимально позитивні результати для суспільства, тобто, якщо це можливо, оптимально задовольняє інтереси всіх суб’єктів, соціальних груп, структур політичної системи суспільства.

За будь-якої державної політики відбуваються здобуття й водночас втрата відповідних цінностей, особливо на зламі соціальних відносин у перехідних суспільствах, коли радикально змінюються цінності, ціннісні орієнтири.

Інкренентальна (прирісна) модель. Передбачає, що з нарощенням позитивів логічно продовжується раніше здійснювана державна політика. Така модель є досить ефективною.

Види державної політики. За видами державну політику поділяють на процедурну, субстантивну, регулятивну, розподільну, перерозподільну, саморегулятивну, матеріальну і символічну. Проте ці різновиди є скоріше теоретично обґрунтованими моделями. У реальному житті державна політика поєднує, як правило, кілька перерахованих ознак, моделей.

Існують відповідні обов’язкові елементи (процедури), дотримання яких дає можливість ефективно розробляти, визначати, а потім і реалізовувати державну політику. До них належать:

✵ глибокий аналіз реальної ефективності державної політики, пошук ціннісних переваг можливих додаткових елементів, дій, що дають змогу зробити таку політику дієвішою;

✵ вмілий вибір існуючих альтернатив у здійсненні державної політики;

✵ пошук оптимальних механізмів для поліпшення практичної реалізації державної політики;

✵ вдосконалення прийняття управлінських рішень та прогнозування їх результативності;

✵ належне кадрове забезпечення державних управлінських структур на всіх рівнях державного будівництва.

Інструменти (механізми) здійснення державної політики. Основними з них є законодавчі та нормативні акти, послуги, гроші, податки та інші економічні важелі, умовляння.

Законодавчі та нормативні акти — найважливіший інструмент, завдяки якому в державі регулюється життя людей. Прийняття законів і актів є практично винятковою прерогативою уряду, держави загалом; приватні особи до цього доступу не мають.

Послуги. Держава, уряд мають у своєму розпорядженні досить багато послуг — від оборони країни, захисту її території до таких, що стосуються відпочинку, дозвілля, оздоровлення тощо. Послуги є предметом політичної боротьби між громадянами, соціальними групами, структурами політичної системи суспільства в плані їх належності, пріоритетності, розмірів.

Гроші. Держава (уряд) є основним розпорядником і виконавцем головного фінансового документа держави — бюджету, що також часто є предметом гострої політичної боротьби.

Податки та інші економічні важелі дають змогу урядові як отримувати, так і витрачати гроші, що надходять у формі оподаткування. Саме за рахунок податків у державі забезпечується фінансування гуманітарної сфери (освіта, наука, культура, духовне життя), стимулюється різноманітна економічна, суспільно корисна діяльність. До інших економічних важелів належать система кредитування, страхування громадян і організацій тощо.

Умовляння. Уряд нерідко вдається до умовляння громадян, суспільних груп, окремих верств населення, суб’єктів соціально-економічної діяльності, а також займається їх критикою, звинуваченням тощо.

Принципове значення для усвідомлення сутності й особливостей, з одного боку, соціальних процесів, а з іншого — політичних має розуміння значення державного управління і політичного керівництва — їх єдності та відмінностей. Чи не вперше цю проблему ґрунтовно розглянула українська дослідниця В. Токовенко.

Державне управління, як зазначалося у Концепції адміністративної реформи в Україні, це вид діяльності держави, що полягає у здійсненні нею управлінського, тобто організуючого впливу на ті сфери і галузі суспільного життя, які потребують певного втручання держави шляхом використання повноважень виконавчої влади [108, 52].

Основними суб’єктами державного управління є органи виконавчої влади; їхні структури та структури апарату інших гілок влади; органи управління державних підприємств, установ та організацій; напівдержавні органи (державно-приватні й державно-громадські).

Не всяке управління є державним, тому що в управлінні суспільними процесами беруть участь і недержавні органи й структури.

З-поміж багатьох особливостей реалізації державної політики назвемо дві найсуттєвіші.

Перша особливість. Метою державної політики є максимальний вплив на поведінку громадян. Це своєрідна політика ідентифікації населення із державою. За таких обставин щонайлегше керувати, забезпечувати повноту влади, а відтак, реалізовувати державну політику. Досягти такої ситуації держава намагається

не лише за рахунок посиленого декларування своєї політики, а й прийняття “вигідних” для себе та обов’язкових для всіх законів, посиленої пропагандистської діяльності, певного контролю за інформацією та інформаційним простором. Проте жодній державі ніколи не вдавалося досягти однодумства своїх громадян, про що свідчать референдуми, опитування громадської думки, різні соціологічні дослідження. Врешті, це неможливо насамперед тому, що громадяни, окремі групи і навіть великі соціальні спільноти мають надто різні інтереси і потреби, умови для їх реального задоволення. За таких обставин, особливо в ситуації нестабільного розвитку суспільства, проблема його консолідації може бути досягнута виключно за рахунок формування і проголошення такої державної політики, яка б максимально відповідала інтересам і потребам якнайбільшої кількості громадян або тих соціальних груп, від діяльності яких найбільшою мірою залежить доля суспільно-політичних трансформацій і реформ у державі в цілому. У цьому разі на порядку денному постає проблема пріоритетів у державній політиці як такій.

Друга особливість. Поступово, з накопиченням економічного потенціалу саме у вигляді надлишкового продукту, громадяни намагаються будь-що автономізувати себе, звільнитися від впливу з боку держави, від регламентації нею суспільного життя. Виникає протиріччя, коли держава зацікавлена у тісній співпраці громадян, але вони у цьому фактично не зацікавлені. “Виручає” державу те, що виробничий процес потребує координації дій, завдяки чому, хоч і формально, їхні інтереси збігаються. Проте проблема “моє” і “наше” існує стільки, скільки існує людство.

Менеджмент. Поняття “менеджмент” трактується досить широко та об’ємно, оскільки його використання важко обмежити певними рамками. Цей термін походить від англійського tо monage — керувати (лат. manus — рука). Відтак “менеджмент” буквально означає “управління людьми”.

Основні визначення поняття “менеджмент”:

✵ спосіб (манера) спілкування з людьми;

✵ мистецтво управління;

✵ специфічні особливості та адміністративні навички;

✵ орган управління (як певна адміністративна одиниця).

Крім того, “менеджмент” можна розглядати як:

✵ функцію;

✵ навчальну дисципліну;

✵ професію і галузь наукового дослідження.

Менеджмент — сукупність принципів, методів, засобів і форм

управління. Тобто основу менеджменту як явища становить процес досягнення певного результату у будь-якій сфері людської діяльності.

Найчастіше менеджмент розглядають як засіб організації діяльності людей, колективів, підприємств і установ у виробничій сфері, хоча менеджмент існує скрізь, де відбуваються людські контакти, комунікації, діяльність, спрямовані на досягнення відповідних результатів.

З огляду на те, що сучасне суспільство має три основні взаємопов’язані сфери свого функціонування, традиційно виокремлюють і три основних види соціального управління [247, 296]:

✵ соціально-політичний менеджмент (адміністративно-державне управління);

✵ соціально-економічний менеджмент (управління матеріальним виробництвом);

✵ соціально-культурний менеджмент (управління духовним виробництвом).

У науковому значенні менеджмент — це також комплекс наукових дисциплін, які вивчають техніко-організаційні та соціальні аспекти управління.

Під поняттям “менеджмент” розуміють також процес керування (управління) окремим працівником, соціальною групою, соціальною спільнотою і суспільством загалом.

Якщо говорити про менеджмент саме як про соціальне явище, як управління людською спільнотою, то це є процес досягнення мети соціальної організації за рахунок керівництва людьми [204].

Систематизувавши існуючі дефініції менеджменту, можна дати таке узагальнююче визначення: менеджмент (від англ. management — керувати, управляти) — процес управління матеріальними та людськими ресурсами в інтересах їх ефективного використання з метою досягнення цілей управління суспільством, політичною, економічною або соціальною структурами, окремими спільнотами тощо.

Таке визначення поняття “менеджмент” є широке, об’ємне. Цей термін означає: а) соціальний і економічний інститут, який впливає на підприємницьку діяльність, спосіб життя і сферу політики сучасного суспільства; б) сукупність осіб, які займаються управлінською діяльністю у виробничій і невиробничій сферах; в) наукову дисципліну, що вивчає техніко-організаційні та соціально-економічні аспекти управління суспільним виробництвом (управлінські структури, систему і механізми міжособистісних відносин, стимулювання і мотивацію трудової діяльності, організаційну поведінку) [246, 212].

Менеджмент як загальний принцип соціального управління модифікується відповідно до сфер суспільного життя і діяльності таким чином:

✵ матеріальне виробництво — соціально-економічний менеджмент;

✵ духовне виробництво — соціально-культурний менеджмент;

✵ політична сфера — соціально-політичний менеджмент.