Політологічна енциклопедія - Карасевич А.О, Шачковська Л.С. 2016

Бюрократія

БЮРОКРАТІЯ (від фр. Bureau — бюро, канцелярія і грец. Kpdxoq — панування, влада) — під цим словом мають на увазі той напрям, який приймає державне управління у країнах, де всі справи зосереджені у руках органів центральної урядової влади, що діють за приписом (начальства ) і через припис (підлеглим); також під бюрократією на увазі клас осіб, різко виділений з решти суспільства і складається з цих представників центральної урядової влади.

Незважаючи на те, що сам термін «бюрократія» з'явився тільки на початку XVIII ст.., концепція подібної адміністративної системи існує з давніх часів. Ключовим моментом для її виникнення є винахід писемності, таким чином, перші «бюрократії» виникають вже в Стародавньому Шумері і Стародавньому Єгипті. У Стародавньому Китаї складну бюрократичну систему створив Конфуцій. Римська імперія також мала бюрократичний апарат, особливо розрісся і став чинити негативний вплив на економіку за часів Діоклетіана. Після розпаду імперії особливо складну бюрократичну систему побудувала Візантійська імперія.

Пітер Брейгель Молодший, Уплата податків, 1640 р

Іноземний термін «бюрократичний» досить точно відповідає російському слову «наказний». У Західній Європі виникнення і посилення бюрократії йшло паралельно виникненню і посиленню державної влади. Разом з політичної централізацією розвивалася і централізація адміністративна, як знаряддя і підмога першої вона була потрібна для того, щоб витіснити феодальну аристократію і елементи старої общинної влади з усіх, по можливості, сфер управління і створити особливий клас посадових осіб, безпосередньо і виключно підлеглих центральної влади.

Із занепадом і виродженням місцевих корпорацій, цехів і станів з'явилися нові завдання управління, коло діяльності державної влади розширювався безперервно, поки не склалася так звана поліцейська держава (XVII - XVIII ст.), в якому всі прояви духовного і матеріального життя однаково підкорялися опіки державної влади. Побічним ефектом всіх названих процесів стало формування бюрократії.

У поліцейській державі бюрократія досягає найвищого розвитку, і тут же з найбільшою чіткістю виступають її негативні аспекти — аспекти, які бюрократія зберегла і у XIX ст. у країнах, управління яких як і раніше побудовано на основі надлишкової централізації. При такому влаштуванні державного управління уряд не у змозі впоратися з надмірно великим фронтом роботи і звичайно впадають у формалізм. Завдяки своїй значній чисельності та усвідомлення своєї могутності, чиновництво приймає особливе виключне становище: воно відчуває себе керівним центром всього суспільного життя і утворює особливу касту поза народу.

У результаті, яскраво проявляються всі три негативних аспекти подібного адміністративного ладу:

- громадські справи, що вимагають втручання держави, ведуться часто незадовільно;

- інше суспільство часто піддається втручанню влади у тих ситуаціях, коли у цьому немає потреби;

- зіткнення з органами влади рідко обходиться без того, щоб не страждала особисту гідність обивателя.

Сукупністю цих трьох негативних аспектів бюрократії і відрізняється такий стиль державного управління, яке зазвичай характеризується одним словом: бюрократія. Осередком бюрократії звичайно є органи поліції. Але там, де бюрократія вкоренилася, вона поширює свій вплив на все чиновництво, і навіть на судову і законодавчу влади.

Ведення будь-якої складної справи у житті — приватної чи громадської — неминуче вимагає дотримання відомих форм. З розширенням фронту виконуваних завдань ці форми множаться і «багато писання» сучасного управління є неминучим супутником розвитку і ускладнення державного життя. Але тим саме відрізняється Бюрократія від здорового ладу адміністрації, що для здорового адміністрування форма дотримується заради справи і у разі потреби приноситься у жертву справі. (У судочинстві відомий примат «духу закону» над «буквою закону», — є приклади аспекту здорового судочинства.) Бюрократія, навпаки, дотримує форму заради неї самої і приносить у жертву формі суть справи.

В умовах бюрократії органи влади бачать своє завдання не у тому, щоб з користю діяти у рамках даних повноважень і доручень, а у тому, щоб виконувати вимоги, що пред'являються вищестоящими органами влади.

Це проявляється у практиці «відписок», виконанні ряду запропонованих формальностей, щоб задовольнити вищих володарів. Адміністративна діяльність зводиться до письмоводства, — замість фактичного виконання задовольняються написанням офіційних паперів. А так як «паперове виконання» ніколи не зустрічає перешкод, то вищестоящий орган влади звикає віддавати підлеглим органам влади розпорядження, фактично нездійсненні. У результаті виходить неприйнятно велика розбіжність між «папером» — офіційними документами — і дійсністю.

Друга відмінна риса бюрократії полягає у відчуженості чиновництва від решти суспільства, у його кастовості. Держава бере своїх службовців з усіх соціальних груп (крім маргінальних) і у одній і тій же колегії воно з'єднує «синів дворянських родів, міських обивателів і селян». Але вони все відчувають себе однаково відчуженими від всіх соціальних підгруп (станів). їм чуже свідомість загального блага, вони не поділяють життєвих завдань будь-якої з соціальної групи, славослів'я або класу суспільства в окремо.

Як учасник реальної влади, яку держава поширює на всіх без виключення, чиновник претендує на пріоритетне становище у порівнянні з рештою суспільства.

Існування бюрократії не пов'язане з певною формою державністі. Воно можливо і у республіканських, і у монархічних державах, у монархіях необмежених і конституційних.

Розумна децентралізація і самоврядування єдині ефективні засоби до ослаблення бюрократії: вони суттєво звужують сфери її діяльності і знищують чиновницьку кастовість як основу бюрократії.

Родоначальником бюрократії у Росії часто вважають Петра I, а її остаточним організатором — графа Сперанського. Насправді вже одне «збирання Руської землі» необхідно вимагало централізації в управлінні.

Бюрократія ж досить частий побічний ефект централізації держави і державного управління. Але історичні основи російської бюрократії інші у порівнянні з бюрократіями західноєвропейськими. «Як селяни були рабами поміщиків, так російський народ залишається досі рабом чиновників», — писав Ленін у 1903 р. (Правда Ленін фактично свідомо приписує Російській Імперії риси, які придбав «СРСР за проектом Троцького». Бюрократія була характерна для Російської Імперії, але приймала такі гіпертрофовані форми)

У Західному суспільстві (за винятком Англії та Швейцарії) чиновництво зіграло значну історичну роль: воно поєднало в одних руках роздроблену верховну владу і служило згуртуванню національностей і держав. Бюрократія народжувалася там у середовищі середнього класу, який уклав в свою чергу союз з королівською владою для демонтажу феодалізму. Наприклад французький легист «був чоловік худородний», вороже ставився до гордої провінційної аристократії, «яку він повинен був знесилити». Російське дворянство у своїй більшості було служивим. Простежити вплив кровного зв'язку між дворянством і чиновництвом на характер управління можливо лише за умови викладення історії місцевого управління у Росії.

Листівка початку XX ст. В. Карріка з карикатурою на російську бюрократію

Сучасний російський політичний теоретик і політик Владислав Сурков, пояснюючи необхідність перманентного збільшення зарплат чиновникам (при цьому не беручи до уваги стан бюджету), висловлює думку, що їхній добробут — завдання першочергове, адже в іншому випадку держапарат стане неефективним.

Основні принципи бюрократії (за Максом Вебером):

Функціональної компетентності; Посади займаються тільки за даним принципом, за компетентністю; Бюрократичного авторитету; Найсуворіше дотримання бюрократичної ієрархії; Формалізму; Підпорядкування правилам, інструкціям, які чітко зафіксовані й визначені; Керівництва «без гніву й пристрасті»; Виключення емоційного аспекту взаємодії; Професіоналізму; Відповідність вимогам професійної кваліфікації; Корпоративізму; Духовна близькість, збіг поглядів та відстоювання інтересів корпорації, тобто єдиного цілого.

ДЖЕРЕЛА:

Мухин Ю. И. Наука управлять людьми: изложение для каждого. — М.: Фолиум, 1995.; Парамонов Д. В. Механизм Народовластия. — М.: Спорт и культура — 2000, 2007.; Яновский А. Е. Бюрократия // энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона: в 86 т. (82 т. и 4 доп.). — СПб., 1890 - 1907.; Макаренко В.П.Теория бюрократии. СПб, 1996.; Нестик Т.А. Бюрократия в зарубежных исследованиях. — Общественные науки и современность. 1998, № 2.; Мертон Роберт М. Бюрократическая структура и индивидуальность. М., Изд-во МГУ, 2003.; Малиновський В. Я. Словник термінів і понять з державного управління. / К.: Центр сприяння інституційному розвитку державної служби, 2005. — 254 с.